Over 10 jaar zal de huidige manier van ontwikkelingssamenwerking niet meer bestaan

Interview met Ruerd Ruben

Ontwikkelingseconoom Ruerd Ruben (1954) werkt bij het ministerie van Buitenlandse Zaken als directeur van de Inspectie Ontwikkelingssamenwerking en Beleidsevaluatie (IOB). Daarnaast is hij als hoogleraar ontwikkelingsstudies verbonden aan de Radboud Universiteit Nijmegen. Volonté Générale sprak met hem over zijn werk, armoede in de wereld en de toekomst van internationale samenwerking.

Wat voor studie heeft u gedaan en hoe bent u in dit vak terecht gekomen?
Mijn studie begon ik aan de Vrije Universiteit te Amsterdam en oorspronkelijk richtte mijn werk zich vooral op landniveau, op de wereld. De afdeling waar ik werkte maakte toentertijd de eerste modellen voor de Club van Rome over grenzen aan de groei. In de loop van de jaren ben ik me steeds meer op microvraagstukken – individuen en huishoudens – gaan richten. Dat komt ook voort uit mijn ervaring in Midden-Amerika, waar ik veertien jaar heb gewoond en gewerkt. Ik heb me daar onder andere beziggehouden met landbouwontwikkeling en sociale dienstverlening op het platteland, bijvoorbeeld op het gebied van wegenbouw, onderwijs en gezondheidszorg. Dat werk was heel praktisch, maar daarna ben ik toch terug naar de wetenschap gegaan.

U heeft in Midden-Amerika, China en Subsahara Afrika gewerkt. In hoeverre heeft dat uw ideeën over ontwikkelingssamenwerking en over uw huidige werk gevormd?
Ik ben lange tijd weggeweest en heb nog altijd een beetje het gevoel dat ik in Nederland een buitenstaander ben. Je hebt een ander referentiekader, dus dat vormt je. Ook zijn mijn kinderen in Midden-Amerika geboren.

Op professioneel gebied ben ik wat relatiever en sceptischer geworden over wat er mogelijk is met internationale samenwerking. Mijn intellectuele interesse heeft altijd gelegen bij armoedebestrijding. Ik heb nu meer begrip gekregen voor het feit dat een groot gedeelte van die processen toch in de landen en door de mensen zelf plaatsvinden. Landhervorming bijvoorbeeld is behoorlijk ingrijpend. Je neemt bezit van mensen af en geeft het aan anderen. Maar ’s avonds komt de oude landeigenaar gewoon weer terug. Er is een heel machtsproces gaande en ik sta nog steeds achter wat ik toen deed, maar of het daadwerkelijk een groot effect heeft gehad, dat betwijfel ik.

Aan de andere kant ben ik tijdens mijn werk in China ook onder de indruk geraakt van hoe snel dingen kunnen gaan. Als een overheid zich ergens voor inzet, kunnen processen ineens hard gaan. Dat heeft mijn visie op de rol van de overheid wel beïnvloed. Het heersende idee op dit moment is om mensen zelf de dingen te laten regelen. Maar de eindigheid daarvan is alweer in zicht, zoals de bankencrisis in Europa laat zien. Wil je snelheid in processen brengen, dan is er behoefte aan een leidend instituut. Het allemaal langzaam maar zeker laten groeien, daarmee krijg je geen snel lopende processen.

U bent op dit moment als hoogleraar ontwikkelingsstudies aan de Radboud Universiteit verbonden, waar u een dag per week werkt. Waar houdt u zich in uw werk op de universiteit mee bezig?
Mijn focus ligt nu vooral rondom het vraagstuk van de effectiviteit van beleid. Dat is de leidende vraag die bij inspecties centraal staat. De achterliggende vraag gaat over attributie: wat is er nu daadwerkelijk aan ontwikkelingssamenwerking te danken en wat aan andere factoren? De beantwoording van die attributievraag hebben we tot ons vak gemaakt. Dat proberen we met nieuwe methodes, zoals door de begin- en eindsituaties met elkaar te vergelijken. Je kunt situaties vergelijken over de tijd, er wordt dan gekeken naar de situatie voor en na de interventie. Daarnaast is locatie een hele belangrijke dimensie, waar is er wel een interventie gedaan en waar niet? Dat worden ook wel counterfactuals genoemd, er wordt geprobeerd te achterhalen waar het effect van een interventie aan te danken is. Het vergelijken met andere settings waar je minder (of niet) actief bent geweest, dat is vitaal om netto-effecten te kunnen vaststellen. Dat doen nog maar weinig onderzoekers.

Is het de taak van de inspectie om dergelijke effecten vast te stellen?
De inspectie probeert een vraag te beantwoorden die eigenlijk niet te observeren is: ‘Wat zou er zijn gebeurd als de interventie niet had plaatsgevonden?’ Dat is de formele counterfactual-vraag. Het is ook een beleidsvraag, bijvoorbeeld: ‘Wat is het effect van het toezicht op voedsel in Nederland?’ Situaties moeten vergelijkbaar gemaakt worden om te kunnen achterhalen of jouw inspectie een bepaald effect heeft gehad op het gedrag van bedrijven.

U bent de directeur van de Inspectie Ontwikkelingssamenwerking en Beleidsevaluatie (IOB). Betekent dat, dat u voor het parlement werkt?
Het IOB is onafhankelijk van de ministers (van Buitenlandse Zaken en van Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking) en die hebben dan ook geen invloed op ons werk. De minister krijgt onze rapporten en is min of meer verplicht om daarop een reactie te geven. Vervolgens wordt het rapport en haar beleidsreactie aan het parlement aangeboden en dan maakt het IOB het publiek. Het hele proces van wat we gaan onderzoeken en hoe we het rapporteren is onze onafhankelijke verantwoordelijkheid. De minister mag mij niet bellen om te vragen: ‘Kan daar niet wat anders in?’ Dat is verboden.

U werkt op verschillende snijvlakken en disciplines. Is dat niet lastig voor een wetenschapper, die zich graag helemaal in één onderwerp verdiept?
In mijn werk op het ministerie laat ik mensen uit verschillende vakgebieden samenwerken op gemeenschappelijke vraagstukken. Tevens zet ik wetenschappelijke kennis in voor beleidsanalyse. Mensen die in een bepaalde discipline zijn ‘opgevoed’, gaan daar vaak helemaal in op. Tegelijkertijd komen beleidsmakers nog maar weinig toe aan het lezen van wetenschappelijk materiaal. Het bouwen van bruggen is lastig, dat vereist dat je niet alleen je eigen vakgebied heel goed kent, maar dat je je ook verdiept in een ander discipline. Het is niet interdisciplinariteit om de interdisciplinariteit, maar alleen op die manier kan je een verhaal ook in de politieke werkelijkheid kwijt.

Mijn expertise is eigenlijk mijn methode geworden. Ik probeer iedereen hun eigen discipline te laten houden zonder dat men zich volledig specialiseert, maar juist op een manier dat de discipline bruikbaar is voor een ander. Je moet spelen met de capaciteiten die mensen vanuit hun vakgebied hebben en je richten op de maatschappelijke discussie die op de achtergrond speelt. En dat is een aardig speelveld.

Is uw functie binnen het team dat u zorgt dat iedereen dezelfde methode hanteert?
Nee, maar de methodes moeten wel op elkaar aansluiten. Interdisciplinariteit is juist vanuit eigen kracht met anderen kunnen samenwerken. In die combinatie is het mogelijk nieuwe dingen te vinden die ook voor een andere, niet-wetenschappelijke partij interessant zijn. Die vertaalslag is belangrijk en daarvoor moet je je niet alleen met je vak bezighouden, maar ook met de vraagkant. Wat speelt er in de politiek en de maatschappij? Het is belangrijk daar voeling mee te houden. Daarom besteed ik een groot deel van mijn tijd buiten het kantoor.

Welke middelen heeft u als inspectie om te zorgen dat er naar u geluisterd wordt?
Die hebben niet, we hebben alleen maar de openbaarheid. Niemand heeft zeggenschap over wat ik publiceer. Ik kan geen politiek standpunt innemen, maar ik kan wel zeggen welke conclusies we trekken wat het beste zou zijn om te doen op basis van wetenschappelijk onderzoek.

Om een voorbeeld te geven: we hebben een beleidsverrichting gedaan op het gebied van onderwijs, waarbij we keken naar het effect van investering in basisonderwijs op schoolresultaten en inkomen van gezinnen in allerlei landen. We vonden positieve effecten en het voortzetten van deze investeringen leek dus een goede keuze. De toenmalige minister wilde zich echter meer richten op terreinen waarin Nederlandse bedrijven ook geld konden verdienen. Dat is een onjuiste beslissing als het hoofddoel is om armoede te bestrijden. Dat heb ik ook gezegd, publiekelijk, maar een dergelijke besluit wordt echt niet herzien. Je moet niet op de stoel van de minister gaan zitten, maar Nederland is wel zo vrij dat we dat soort dingen kunnen benoemen en dat is uitermate goed. In een democratie maakt  het toezicht transparant wat er gebeurt. Je moet alleen  niet verwachten dat het beleid beïnvloedt. Die illusie heb ik in het geheel niet. Wij kunnen alleen maar belonen door er positief over te praten en beboeten door er negatief over te praten. Maar daar kan ik heel redelijk mee uit de voeten. Je maakt nooit vieze handen.

Tegelijkertijd is het niet erg als beleid mislukt.  We moeten van het idee af dat als een inspectie zegt ‘het is niet goed gegaan’, dat we gelijk boos kijken. Ik zit in de stuurgroep voor een prijs die ‘De briljante mislukking’ heet, een heel aardig initiatief dat laat zien dat het beter is als mensen er eerlijk voor uitkomen als iets niet werkt, dan dat men zich in allerlei bochten wringt. Openheid over mislukkingen, daar zit een groot maatschappelijk leereffect in.

Wat daar op aansluit zijn microfinancieringsprojecten. Die worden door veel mensen als veelbelovend gezien, maar ze blijken lang niet altijd te werken. Is het nog de moeite om daar verder in te investeren?
Er is veel geïnvesteerd in microfinanciering, ook door Nederlandse banken. Er vindt nu echter een verschuiving plaats van producten waar veel risico’s aan zitten, naar producten die minder negatieve effecten hebben, zoals sparen en verzekeren. Het blijft geld lenen, maar er zit een leercurve in de manier waarop dat gebeurt. Eerst moeten mensen sparen, dan lenen, in plaats van omgekeerd. Het is veel gezonder om eerst iets op te bouwen aan besparingen en dan kapitaal te gaan lenen. Dat wordt met name in Afrika gedaan, waar nieuwe producten van microfinanciering worden uitgezet.

Maar die verzekeringen werken ook niet altijd.
Dat is inherent aan het verzekeringsproduct, want het hangt ook van de hoeveelheid risico’s af. Het van bovenaf uitrollen van datgene waarvan wij denken dat het werkt, is echter per definitie gedoemd om te mislukken. Er is geen magic bullet, zoals onderwijs of microfinanciering, dat overal werkt, er zijn altijd lokale factoren die een rol spelen bij het succes van een interventie.

Er zijn in mijn vakgebied twee verschillende scholen: de planners, zoals ze door William Easterly worden genoemd en de searchers. De planners zijn mensen zoals Jeffry Sacks die zeggen: ‘Dit werkt altijd, laten we dat overal doen’. Daarnaast zijn er de searchers, de mensen die eerst lokaal gaan kijken wat er gebeurt. Ik denk dat die laatsten over het algemeen gelijk hebben, maar dat er heel weinig mensen zijn die willen searchen. De aandacht voor wat in een specifieke situatie kan werken, schiet erg tekort. Daarnaast zijn er te weinig onderzoekers en is er internationaal steeds minder geld beschikbaar. Dat is geen ramp, omdat er dan meer wordt nagedacht over hoe het beschikbare geld effectief kan worden besteed.

Het idee van searchen, is dat de visie van Esther Duflo?
Esther Duflo (de grondlegger van de gedragsexperimenten in de ontwikkelingseconomie; bekend van haar boek Poor Economics (2011)) is een extreme searcher, dat is nu ook de kritiek die ze krijgt. Zij begon met een sociaal experiment. Dat deed ze door niet van te voren te denken te weten wat de behoefte is, maar juist verschillende vormen van vraag en aanbod naast elkaar te zetten en vervolgens te kijken hoe dat het beste aansluit bij de leefwereld van individuen en huishoudens. Dan blijken mensen geld op een heel andere manier gebruiken dan gedacht. Krediet hoeft dan niet tot minder armoede te leiden; je zou van het krediet ook een feestje kunnen organiseren. Daar is niets op tegen, want dat past blijkbaar in hun voorkeur.

Het is van belang om vanuit de ontvanger te leren denken en kleinschalig te beginnen. Als iets werkt, kun je langzaamaan up-scalen. Maar als je zo de hele wereld moet bewerken – we hebben nog steeds 800 miljoen mensen die leven van minder dan één dollar per dag – zijn we heel lang bezig. Er is soms wat druk nodig om het proces te versnellen. Hoewel de echte kennis uit de experimentele hoek komt, denk ik dat beide richtingen, de planners en de searchers, nodig zijn.

Er is veel discussie over de verantwoordelijkheid van armoede in de wereld en in derdewereldlanden. Een visie is dat het Westen zijn welvaart te danken heeft aan voormalige koloniën. Denkt u dat het Westen verantwoordelijk is voor de armoede in de wereld?
Het is onmiskenbaar dat we een groot gedeelte van onze welvaart te danken hebben aan onze koloniën. De startfase van landen is daardoor ongelijk geworden. Het is echter de vraag of de huidige situatie, waar we 150 jaar later leven, nog aangerekend mag worden aan het Westen. Dat vinden veel Afrikanen al lang niet meer.

De meeste Afrikaanse landen zijn al meer dan vijftig jaar onafhankelijk en voelen zich in grote mate zelf verantwoordelijk voor hun ontwikkelingspatroon. In sommige landen is er zes à zeven procent groei, blijkbaar is het mogelijk om een behoorlijke groeivoet te bereiken, ook als er op een laag niveau wordt begonnen. Ik geloof niet dat er nu nog sprake is van een inkomensherverdeling op de langere termijn. De grootste verdelingsproblemen liggen nu binnen landen en minder tussen landen. Discussiëren over hoeveel ontwikkelingshulp we zouden moeten geven om die historische schuld te compenseren, dat is volgens mij niet meer aan de orde.

Veel lage-inkomenslanden zijn bovendien doorgegroeid naar midden-inkomenslanden, zoals Ghana, Kenia of Vietnam. Die landen zijn in staat belasting te heffen. Het financieren van je eigen ontwikkeling is daarmee een nationale verantwoordelijkheid geworden. Ongelijkheid binnen een land moet binnen het eigen politieke systeem opgelost kunnen worden. In de komende tien jaar komt er een einde aan ontwikkelingssamenwerking. Dan blijft er nog een behoorlijke hoeveelheid armoede over, maar vooral in landen met politieke of militaire problemen. Denk aan Sudan, Afghanistan, Congo en het noorden van Nigeria: fragiele staten.

Denkt u dat ontwikkelingssamenwerking helemaal zal verdwijnen?
Dit jaar vieren we dat Nederland 65 jaar geleden begonnen is met ontwikkelingssamenwerking, dat zal bij het 75jarig jubileum niet meer het belangrijkste mandaat van dit ministerie zijn. We zullen ons richten op andere problemen, zoals duurzame handelspatronen. Een heleboel hulpbronnen, waaronder vitale producten voor Nederland zoals koffie, thee en cacao, zullen schaars worden. En het tweede probleem dat nog veel meer geld vereist dan internationale samenwerking, is het klimaat.

Het bedrag dat we aan international samenwerking besteden wordt misschien groter, maar de besteding wordt heel anders. Dat is niet erg, dat is ook het vieren van het feit dat landen dat nu zelf kunnen aanpakken. Ik zie dat als een succes. Vroeger was men heel sceptisch over ontwikkelingssamenwerking, omdat we nauwelijks resultaat zagen en de landen maar arm bleven. Maar ongeveer één procent van hun groei is te wijten, of te danken, aan die ontwikkelingssamenwerking uit het verleden. Investeringen in onderwijs en zorg leiden niet meteen tot economische groei, het heeft een vertragingsvoet van zes tot acht jaar. Die kinderen zijn nu aan het eind van hun school gekomen en gaan werken. Ze zijn gezond gebleven, dus zij produceren nu de nationale welvaart. Wat wij op dit moment aan groei zien in Afrika, is voor ongeveer een kwart tot een vijfde statistisch te danken aan de ontwikkelingssamenwerking van de afgelopen decennia. Dat is best veel, want die hulp was vrij beperkt.

U geeft aan dat het weinig zinvol is om nu nog schulden van 150 jaar geleden, te verheffen. Westerse landen hebben op dit moment echter nog een grote voorsprong. Wereldhandelsverdragen zijn bijvoorbeeld nadelig voor de landen die het al moeilijk hebben.
Dat klopt niet helemaal. De wereldhandelsafspraken zorgen ervoor dat alle armste ontwikkelingslanden vrij toegang hebben tot alle markten. Daarnaast kunnen lage inkomenslanden hun importen uit het Westen beperken en tarieven vragen, anders worden ze weggeconcurreerd. Dus er zijn in het handelsregime behoorlijk wat faciliteiten om die verschillen toch te waarborgen.

Waar op dit moment het grote gevaar in ligt, is dat wij niet meer in VN- verband of wereldverband afspraken met elkaar durven maken, maar steeds meer tussen landenblokken. Het handelsverdrag tussen Europa en de Verenigde Staten heeft een negatieve uitkomst voor ontwikkelingslanden, want die zijn daar geen partij in.

Maar de toekomst voor veel ontwikkelingslanden is om twee redenen nog niet zo slecht. Ten eerste heeft Europa een gebrek aan strategische grondstoffen. Grote bedrijven, zoals Unilever, gaan nu al steeds meer in het zuiden investeren omdat daar wel grondstoffen zijn. Ten tweede zijn onze markten verzadigd, we groeien nauwelijks meer. Bedrijven beseffen steeds meer dat de toekomst van de wereld vooral in het zuiden ligt, zowel als afzetmarkt van producten als voor de leverantie van vitale grondstoffen. Als wij dat niet zelf willen toegeven, dan komt het zuiden wel hier. Dan pakken ze een bootje naar Lampedusa. Overheden lijken dat nog minder te beseffen dan het bedrijfsleven.

Een mooie taak voor u?
Het is vooral de taak van de publieke sector om erachter te komen waarom het bedrijfsleven dat wel inziet, terwijl overheden al jarenlang niet tot een klimaatakkoord komen. De publieke zaak loopt achter, maar er schijnen eerst rampen te moeten gebeuren voordat er iets verandert. Iemand voorspelde voor volgend jaar een energiecrisis in Europa. Dat zou best kunnen gebeuren met de huidige spanningen in Oekraïne. Dat zal hier tot een heel ander gedrag- en investeringspatroon leiden. Pas door dat soort grote shocks zal beleid veranderen. Beleid is een hele grote olietanker, met maar hele kleine wendingen. Daar kan ik wat aan bijdragen, maar de echte omslagen komen door crises.

Als u het voor het zeggen had, hoe zou het er dan over twintig jaar uitzien met ontwikkelingssamenwerking?
Ontwikkelingswerk zal waarschijnlijk niet meer bestaan in zijn huidige vorm. Het zal meer gericht zijn op enkele brandhaarden. Aan de andere kant zal verbondenheid tussen landen een grotere rol spelen. Als er iets duidelijk is geworden de afgelopen twintig jaar, is dat verbondenheid van landen niet alleen te maken heeft met geld, maar ook met communicatie. Het idee van interdependentie zal zich over de hele wereld gaan voordoen.

Ik zie die interdependentie, het feit dat mensen met elkaar communiceren, als iets positiefs. Het kan tot spanningen leiden, maar ook tot meer openheid over hoe processen in elkaar zitten en hoe de waarde verdeeld wordt. Absolute armoede raakt in snelle mate onder controle, maar de internationale verdeling van waarde nog niet. Het blijft toch heel merkwaardig dat van de chocoladereep die jij koopt, maar 2 procent naar de cacaoboer gaat. Dat is niet in orde. Dat soort dingen zijn nu nog niet openbaar, maar dat gaat wel gebeuren. De fabrieksarbeiders in Bangladesh kunnen dan inloggen op een systeem en zien wat iemand heeft betaald voor een T-shirt dat zij hebben gemaakt. Dan kan men zeggen: ‘Als mijn T-shirt voor zoveel wordt verkocht, dan krijg je het alleen als er dat bedrag voor wordt betaald’.

Je hoeft er geen oorlog over te voeren, maar je moet er wel eerlijk over onderhandelen. Dat lijkt mij een wereld waar ik wel naar zou uitzien.

Geef een reactie

Het e-mailadres wordt niet gepubliceerd. Verplichte velden zijn gemarkeerd met *

De volgende HTML tags en attributen zijn toegestaan: <a href="" title=""> <abbr title=""> <acronym title=""> <b> <blockquote cite=""> <cite> <code> <del datetime=""> <em> <i> <q cite=""> <strike> <strong>