Waarom de Afrikaanse Unie zich afkeert van het Internationaal Strafhof

Abel S. Knottnerus

Tien jaar geleden opende het Internationaal Strafhof zijn deuren om de meest ernstige misdrijven van internationaal belang te onderzoeken en vervolgen. Inmiddels hebben 122 staten het Statuut van Rome, het oprichtingsverdrag van het Hof, geratificeerd en zijn ondanks de prominente afwezigheid van onder andere de Verenigde Staten, Rusland, China, India, Israël en Saoedi-Arabië, achttien zaken in behandeling genomen. Deze zaken hebben betrekking op twee situaties die op eigen initiatief zijn uitgekozen door de Aanklager (Kenia en Ivoorkust), vier situaties die door lidstaten van het Hof zelf naar de Aanklager zijn doorgestuurd omdat deze staten zich niet bij machte achtten om tot vervolging over te gaan (Oeganda, de Democratische Republiek Congo, de Centraal Afrikaanse Republiek en Mali) en twee situaties die door de Veiligheidsraad naar het Hof zijn verwezen, ondanks dat de betroffen twee landen het Statuut van Rome niet hebben geratificeerd (Darfur/Soedan en Libië).

Wat vriend en vijand van het Hof zal opmerken bij deze acht situaties, is dat zij één voor één betrekking hebben op misdrijven die op Afrikaanse bodem plaats hebben gevonden. Tot ongeveer vier jaar geleden was deze ‘toevallige’ focus van het Hof op Afrika geen uitgesproken punt van zorg of kritiek voor de 34 Afrikaanse staten die bij het Hof zijn aangesloten. Sterker nog, de eerste vier situaties die door de Aanklager zijn onderzocht, werden zelf door Afrikaanse lidstaten doorgestuurd. De goede verhoudingen tussen de meerderheid van de Afrikaanse staten en het Hof, waarvan de vier zelfverwijzingen blijk leken te geven, kwamen in 2008 echter onder hoogspanning te staan. Op 14 juli van dat jaar verzocht de Aanklager namelijk de Kamer van vooronderzoek een arrestatiebevel uit te vaardigen tegen president Omar Al-Bashir van Soedan, vanwege diens betrokkenheid bij de voortdurende humanitaire catastrofe in Darfur. Sinds dit verzoek hebben Afrikaanse staten zich bij monde van de Afrikaanse Unie in toenemende mate afgekeerd van het Internationaal Strafhof. Zo hebben zij geweigerd president Al-Bashir te arresteren en hebben een aantal Afrikaanse lidstaten van het Hof gedreigd het Statuut van Rome op te zeggen. Bovendien werd de latere betrokkenheid van het Hof in Libië en Kenia scherp bekritiseerd, en heeft de Afrikaanse Unie een lange reeks aan resoluties aangenomen waarin de zorgen en frustraties van Afrikaanse staten over het Hof ten toon worden gespreid.

Dit artikel legt in een notendop uit waarom de relaties tussen de Afrikaanse Unie en het Internationaal Strafhof sinds 2008 zijn verslechterd. Sommige, zo niet de meeste commentatoren suggereren dat de Afrikaanse kritiek op het Strafhof bovenal toegeschreven dient te worden aan het opportunisme van (bevriende en corrupte) Afrikaanse leiders, die maar al te bang zouden zijn om op een dag zelf in Den Haag voor het Strafhof te moeten verschijnen. In dit artikel wordt betoogd dat een dergelijke analyse geen recht doet aan de complexiteit van de tot op de dag van vandaag voortdurende spanning tussen de Afrikaanse Unie en het Hof.

Steen des aanstoots: het arrestatiebevel tegen president Al-Bashir
Op 31 maart 2005 stemden twee van de drie niet-permanente Afrikaanse leden van de Veiligheidsraad in met resolutie 1593 (11-0-4, Algerije, Brazilië, China en de Verenigde Staten onthielden zich van stemming) waarmee de situatie in Darfur naar de Aanklager van het Hof werd verwezen. Ondanks dat Soedan zich niet had aangesloten bij het Hof, zou de druk van een juridische interventie volgens de afgevaardigden van respectievelijk Tanzania en Benin een belangrijke bijdrage moeten kunnen leveren aan het beëindigen van het conflict in Darfur.[1]

In het onderzoek dat volgde, probeerde de eerste Aanklager van het Hof, de Argentijn Louis Moreno Ocampo, in eerste instantie de Soedanese regering, die zich fel had verzet tegen de verwijzing van de Veiligheidsraad naar het Hof, niet voor het hoofd te stoten. Hij opereerde zeer bedachtzaam, niet in de laatste plaats omdat het Hof afhankelijk is van de medewerking van betrokken staten voor het succesvol uitoefenen van zijn jurisdictie. Vanuit dit oogpunt is het niet verrassend dat de Aanklager in zijn eerste rapport aan de Veiligheidsraad uit juni 2005 benadrukte, dat de Soedanese regering het Hof volledig buitenspel zou kunnen zetten door zelf tot vervolging van de gepleegde misdrijven in Darfur over te gaan.[2] Dit diplomatieke gebaar verbleekte echter tot vergeefse hoffelijkheid toen president Al-Bashir in mei 2006 een amnestiewet afkondigde voor veel van deze misdrijven. Sindsdien staat de Aanklager een meer agressieve benadering van de Soedanese regering voor.[3]  In februari 2007 resulteerde deze benadering tot arrestatiebevelen voor de toenmalige Soedanese minister van Humanitaire Zaken, Ahmed Harun, en voor de commandant van de regeringsgezinde Janjaweed militie, Ali Kushayb. Nadat de Soedanese regering hierop in niet misverstane bewoordingen te kennen gaf niet bereid te zijn om tot hun arrestatie over te gaan, verzocht de Aanklager op 14 juli 2008 de Kamer van vooronderzoek een arrestatiebevel uit te vaardigen tegen de president van Soedan.

Dit verzoek werd vrijwel onmiddellijk zeer scherp veroordeeld door de Arabische Liga en de Afrikaanse Unie. Laatstgenoemde bracht op 21 juli 2008 een communiqué naar buiten waarin werd benadrukt dat ‘internationale rechtvaardigheid op een transparante en eerlijke wijze nagestreefd dient te worden om iedere perceptie van ongelijke behandeling te vermijden.’[4] Daarnaast stelde de Afrikaanse Unie vast dat een daadwerkelijk arrestatiebevel een serieuze bedreiging zou kunnen vormen voor het vinden van een vreedzame oplossing voor het voortdurende conflict in Darfur. Vanwege dit mogelijk remmende effect op het vredesproces, omvatte het communiqué een verzoek aan de Veiligheidsraad om het strafproces tegen president Al-Bashir voor ten minste twaalf maanden op te schorten: een bevoegdheid die de Veiligheidsraad toekomt op grond van artikel 16 van het Statuut van Rome.

 De ‘onwelwillende’ Veiligheidsraad
Dit opschortingsverzoek kwam op 31 juli 2008 in de Veiligheidsraad aan de orde in de context van het verlengen van de gezamenlijke vredesmissie van de Verenigde Naties en de Afrikaanse Unie in Darfur (UNAMID). Naast de drie niet-permanente Afrikaanse leden van de Veiligheidsraad spraken ook Rusland, China, Indonesië en Vietnam zich in dit debat uit tegen de vervolging van president Al-Bashir.[5] Daarentegen gaven het Verenigd Koninkrijk, Frankrijk, België, Italië en Kroatië, maar bovenal de Verenigde Staten aan zich niet te kunnen vinden in het Afrikaanse opschortingsverzoek, omdat de Veiligheidsraad ‘niet artikel 16 in zou moeten roepen in reactie op ontwikkelingen die op dat moment niet overzien konden worden.’[6] Uiteindelijk werd besloten de verlenging van de UNAMID missie niet door deze patstelling in gevaar te laten brengen en de hachelijke kwestie van het opschortingsverzoek, in de woorden van de Britse afgevaardigde, ‘op een andere dag te behandelen.’[7]

Sindsdien heeft de Afrikaanse Unie naast talloze persverklaringen, elf resoluties aangenomen waarin de Veiligheidsraad wordt opgeroepen om het opschortingsverzoek andermaal in overweging te nemen.[8] Tot op heden zonder succes: de Veiligheidsraad heeft zich de afgelopen vier jaar ‘onwelwillend’ getoond om het strafproces tegen president Al-Bashir stil te leggen. Sterker nog, de herhaalde verzoeken hiertoe, en in 2011 ook een vergelijkbaar verzoek in de context van Libië, zijn niet eens behandeld door de Veiligheidsraad.

Voor de Afrikaanse Unie was dit een zware domper en gaf aanleiding om de effectiviteit van artikel 16 in twijfel te trekken. Zoals blijkt uit de zogenoemde travaux préparatoires, werd deze bepaling na zeer intensieve onderhandelingen in het Statuut van Rome opgenomen. De achtergliggende gedachte daarbij was onder andere dat het werk van het Strafhof niet een bedreiging zou mogen vormen voor vrede en veiligheid.[9] Volgens de Afrikaanse Unie was exact dit het probleem met het verzochte arrestatiebevel voor president Al-Bashir en heeft de Veiligheidsraad zich niet bij machte getoond om tot adequate actie over te gaan. De Afrikaanse Unie heeft daarom voorgesteld ook de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties de bevoegdheid te geven het werk van het Strafhof stil te leggen. Hoewel dit voorstel tot amendering van het Statuut van Rome weinig bijval van andere staten heeft gekregen, is het zeer illustratief voor de frustratie van de Afrikaanse Unie over de Veiligheidsraad. De afwijzende reactie van de Veiligheidsraad op het opschortingverzoek heeft de Afrikaanse Unie geconfronteerd met een ontluisterende politieke realiteit waarin alleen Afrikaanse staten door het Hof onder de loep lijken te worden genomen en de Veiligheidsraad de mogelijk zware politieke consequenties hiervan in een specifieke situatie niet serieus lijkt te willen of kunnen nemen.

De ‘a-politieke’ Aanklager
Een andere speler die deze taak had kunnen vervullen, is de Aanklager van het Strafhof. Artikel 53 van het Statuut van Rome verschaft de Aanklager namelijk de discretionaire bevoegdheid om te besluiten dat de voortzetting van een onderzoek of vervolging ‘niet in het belang van een goede rechtsbedeling zou zijn’ of wat in het Engels ‘the interests of justice’ wordt genoemd. Wat precies onder ‘goede rechtsbedeling’ moet worden verstaan, is echter niet in het Statuut bepaald. Het is aan de Aanklager zelf om hier per voorliggende situatie invulling aan te geven. Volgens menig commentator zou de Aanklager daarbij de politieke gevolgen van de betrokkenheid van het Hof in specifieke omstandigheden in ogenschouw moeten nemen.[10] Dit zou in het bijzonder gelden voor situaties waar een onderzoek of vervolging een vredesproces de facto onmogelijk zou maken.

De eerste Aanklager heeft zich echter op een geheel ander standpunt gesteld. In september 2007 vaardigde hij namelijk een beleidsdocument uit, waarin wordt verkondigd dat een onderscheid gemaakt moet worden tussen het concept van goede rechtsbedeling (‘the interests of justice’) en vredesbelangen (‘the interests of peace’).[11] Volgens de Aanklager zouden eventuele vredesbelangen niet binnen zijn mandaat vallen, maar tot de verantwoordelijkheid van andere organisaties behoren. Hierbij verwees het beleidsdocument in het bijzonder naar de bevoegdheden van de Veiligheidsraad onder artikel 16 van het Statuut van Rome. De ratio achter deze interpretatie van artikel 53 is dat de Aanklager zich louter met juridische en niet met politieke afwegingen bezig dient te houden.

Los van de vraag of dit inderdaad wenselijk en überhaupt in overeenstemming is met het Statuut van Rome, het gevolg van de zelf-beperkende interpretatie van de discretionaire bevoegdheid van de Aanklager om een onderzoek of vervolging al dan niet ad interim te beëindigen is, dat de Afrikaanse staten niet met vredesargumenten bij de Aanklager aan lijken te kunnen kloppen. Het zijn voornamelijk dergelijke argumenten die Afrikaanse staten hebben aangevoerd om het strafproces tegen president Al-Bashir op te schorten. Diens vervolging zou namelijk het vredesproces in Darfur en mogelijk ook de complexe relaties tussen Noord en Zuid-Soedan (sinds 2011 een onafhankelijke staat) kunnen laten ontsporen. Kortom, naast de ‘onwelwillende’ Veiligheidsraad, heeft ook de ‘a-politieke’ Aanklager mogelijk een belangrijke bijdrage geleverd aan het verslechteren van de relaties tussen de Afrikaanse Unie en het Internationaal Strafhof.

De betwiste immuniteit van staatshoofden
Behalve politieke gronden heeft de Afrikaanse Unie ook een juridische kaart uitgespeeld tegen de vervolging van president Al-Bashir. Als staatshoofd zou hij immuniteit genieten onder het internationaal gewoonterecht. Of deze redenering stand kan houden is discutabel, maar zeker niet ondenkbaar. Hoewel artikel 27 van het Statuut van Rome stelt dat de officiële hoedanigheid van staatshoofd een persoon nimmer van strafrechtelijke aansprakelijkheid kan ontheffen, biedt artikel 98(1) een ‘uitweg’. In  dit artikel is namelijk vastgelegd dat het Hof niet bevoegd is een verzoek tot arrestatie te handhaven wanneer dit voor de aangezochte staat zou meebrengen dat deze op onverenigbare wijze zou moeten handelen met zijn verplichtingen ingevolge het internationaal recht ten aanzien van de immuniteit van een persoon van een derde staat. Kort door de bocht genomen lijkt het Statuut hiermee voor immuniteiten een onderscheid te maken tussen vervolging en arrestatie: immuniteit zou vervolging niet in de weg staan, maar zou mogelijk wel een arrestatie kunnen blokkeren. Het is exact dit onderscheid dat de Afrikaanse Unie na het ‘falen’ van de Veiligheidsraad en de Aanklager heeft aangegrepen als juridische grondslag voor het besluit dat de lidstaten van de Afrikaanse Unie president Al-Bashir niet mogen arresteren en overdragen aan het Hof.[12]

Naar aanleiding van het uitblijven van een arrestatie bij het zoveelste bezoek van president Al-Bashir aan een lidstaat van het Hof heeft de Kamer van vooronderzoek van het Strafhof zich in december 2011 over deze juridische grondslag gebogen. Volgens de driehoofdige Kamer zou de argumentatie van de Afrikaanse Unie, waarop in dit geval Malawi en Chad zich beriepen, geen hout snijden.[13] De Kamer betoogde dat het internationaal gewoonterecht een uitzondering bevat met betrekking tot de immuniteit van staatshoofden wanneer een internationaal hof diens arrestatie verlangt vanwege het vermeend plegen van internationale misdrijven. Artikel 98(1) zou derhalve geen toepassing kunnen vinden in casu de gewenste arrestatie van de Soedanese president, omdat hier geen sprake zou zijn van een conflict met het internationaal gewoonterecht.

De Afrikaanse Unie reageerde furieus op deze uitspraak en vond gehoor bij diverse commentatoren die de redeneringen van de Kamer op allerlei fronten bekritiseerden.[14] De Kamer zou onder andere getracht hebben het gewoonterecht te omzeilen en daarmee artikel 98(1), welke onmiskenbaar de immuniteit van staatshoofden onderkent, buitenspel te zetten.[15] In juli 2012 kondigde de Afrikaanse Unie aan het niet bij luidruchtig commentaar vanaf de zijlijn te zullen laten zitten. Via de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties zou het Internationaal Gerechtshof worden gevraagd zich over de positie van immuniteiten onder het internationaal gewoonterecht uit te spreken.[16] Of de Afrikaanse Unie dit voornemen inderdaad door zal zetten, is op dit moment nog onzeker. Voor nu blijft de immuniteit van staatshoofden betwist en daarmee een bron van spanning tussen de Afrikaanse Unie en het Strafhof.

Conclusie
De sinds 2008 verstoorde relaties tussen de Afrikaanse Unie en het Internationaal Strafhof hebben meerdere oorzaken. In het bijzonder dient gedacht te worden aan de handelswijze van de Veiligheidsraad en de Aanklager, alsmede aan de betwiste status van de immuniteit van staatshoofden onder het internationaal gewoonterecht. De complexe problematiek die de voortdurende spanningen tussen de Afrikaanse Unie en het Hof hebben blootgelegd, strekt zonder meer verder dan het opportunisme van Afrikaanse leiders.

Maar wat de precieze oorzaken ook mogen zijn, hoe langer het conflict voortduurt, hoe groter de gevolgen voor het Hof en wellicht voor de ontwikkeling van het internationaal (straf)recht zullen zijn. Dat de Afrikaanse Unie zich afkeert van het Internationaal Strafhof, betekent namelijk niet alleen dat Afrikaanse staten president Al-Bashir niet zullen arresteren en minder snel bereid zullen zijn nieuwe situaties naar het Hof te verwijzen, maar ook dat de publieke perceptie in Afrika van het Hof en het internationaal (straf)recht in toenemende mate doordesemt raakt met het idee dat het Hof selectief opereert en dubbele standaarden hanteert. Met andere woorden het is de legitimiteit van het Hof die in het geding dreigt te raken door de gespannen relaties met de Afrikaanse Unie. w

Abel S. Knottnerus (1989) is historicus en jurist. Hij is als promovendus verbonden aan de vakgroep Rechtstheorie van de Rijksuniversiteit Groningen, waar hij zich bezig houdt met een onderzoek naar de sociologische legitimiteit van het internationaal recht en internationale instituties.



[1] Veiligheidsraad van de Verenigde Naties, 5158e bijeenkomst (31 maart 2005), beschikbaar via: http://www.un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol=S/PV.5158 (geraadpleegd op 28 februari 2013).

[2] Veiligheidsraad van de Verenigde Naties, Report of the Prosecutor of the International Criminal Court to the Security Council pursuant to UNSCR 1593 (29 juni 2005), beschikbaar via: http://www.icc-cpi.int/NR/rdonlyres/CC6D24F9-473F-4A4F-896B01A2B5A8A59A/0/ICC_Darfur_UNSC_Report_290605_EN.pdf  (geraadpleegd op 28 februari 2013).

[3] S.M.H. Nouwen en W.G. Werner, ‘Doing Justice to the Political: The International Criminal Court in Uganda and Sudan’, The European Journal of International Law 21 (2010) 941-965, aldaar 959.

[4] Vrede & Veiligheidsraad van de Afrikaanse Unie, Communiqué of the 142nd Meeting of the Peace and Security Council (21 juli 2008), beschikbaar via: http://www.africa-union.org/root/au/organs/142-Communique-Eng.pdf  (geraadpleegd op 28 februari 2013).

[5] Veiligheidsraad van de Verenigde Naties, 5947th meeting (31 juli 2008), beschikbaar via: http://www.iccnow.org/documents/N0844474.pdf  (geraadpleegd op 28 februari 2013).

[6] Ibidem, aldaar de verklaring van de afgevaardigde van België.

[7] Ibidem, aldaar de verklaring van de afgevaardigde van het Verenigd Koninkrijk.

[8] Zie meest recentelijk: Algemene Vergadering van de Afrikaanse Unie, Decision on the implementation of the decisions on the International Criminal Court ( (15 en 16 juli 2012), beschikbaar via: http://www.au.int/en/sites/default/files/Assembly%20AU%20Dec%20416-449%20(XIX)%20_E_Final.pdf (geraadpleegd op 28 februari 2013).

[9] L. Condorelli en S. Villalpando, ‘Referral and Deferral by the Security Council’, in: A. Cassese, P. Gaeta en J.R.W. Jones ed., The Rome Statute of the International Criminal Court: A Commentary (Oxford 2002) 627-655.

[10] Zie bijvoorbeeld: K.A. Rodman, ‘Is Peace in the Interests of Justice? The Case of Broad Prosecutorial Discretion at the International Criminal Court’, Leiden Journal of International Law 22 (2009) 99-126.

[11] Het Bureau van de Aanklager van het International Strafhof,  Policy Paper on the Interests of Justice (september 2007), beschikbaar via: http://www.icc-cpi.int/NR/rdonlyres/772C95C9-F54D-4321-BF09-73422BB23528/143640/ICCOTPInterestsOfJustice.pdf (geraadpleegd 28 februari 2013).

[12] Algemene Vergadering van de Afrikaanse Unie, Decision on the meeting of African States Parties to the Rome Statute of the International Criminal Court (3 juli 2009), beschikbaar via: http://www.au.int/en/sites/default/files/ASSEMBLY_EN_1_3_JULY_2009_AUC_THIRTEENTH_ORDINARY_SESSION_DECISIONS_DECLARATIONS_ MESSAGE_CONGRATULATIONS_MOTION_0.pdf (geraadpleegd op 24 februari 2013).

[13] Kamer van vooronderzoek van het Internationaal Strafhof, Decision Pursuant to Article 87(7) of the Rome Statute on the Failure by the Republic of Malawi to Comply with the Cooperation Requests Issued by the Court with Respect to the Arrest and Surrender of Omar Hassan Ahmad Al Bashir (12 december 2011), beschikbaar via: http://www.icc-cpi.int/iccdocs/doc/
doc1287184.pdf
(geraadpleegd op 28 februari 2013).

[14] Zie bijvoorbeeld: Dapo Akande, ‘ICC Issues Detailed Decision on Bashir’s Immunity (… At long Last …) But Gets the Law Wrong’, EJIL:Talk! (15 december 2011), beschikbaar via: http://www.ejiltalk.org/icc-issues-detailed-decision-on-bashir%E2%80%99s-immunity-at-long-last-but-gets-the-law-wrong/ (geraadpleegd op 28 februari 2013).

[15] Algemene Vergadering van de Afrikaanse Unie, Decision on the Progress Report of the Commission on the Implementation of the Assembly Decisions on the International Criminal Court (31 januari 2012), beschikbaar via: http://www.au.int/en/sites/default/files/
ASSEMBLY%20AU%20DEC%20391%20-%20415%20(XVIII)%20_E.pdf
(geraadpleegd op 28 februari 2013).

[16] Algemene Vergadering van de Afrikaanse Unie, Decision on the implementation of the decisions on the International Criminal Court (16 juli 2012), beschikbaar via: http://www.au.int/en/sites/
default/files/Assembly AU Dec 416-449 (XIX) _E_Final.pdf
(geraadpleegd op 28 februari 2013).

Geef een reactie

Het e-mailadres wordt niet gepubliceerd. Verplichte velden zijn gemarkeerd met *

De volgende HTML tags en attributen zijn toegestaan: <a href="" title=""> <abbr title=""> <acronym title=""> <b> <blockquote cite=""> <cite> <code> <del datetime=""> <em> <i> <q cite=""> <strike> <strong>