Tegen de Eerste Kamer

Mike van Raak

De Eerste Kamer is sinds de invoering van het tweekamerstelsel in 1815 sterk bekritiseerd. Eigenlijk hadden de Nederlanders bij de invoering niet zo veel met een Eerste Kamer, maar deze werd op aandringen van de aristocratie uit de Zuidelijke Nederlanden toch ingevoerd. Na de onafhankelijkheid van België in 1830 bleef het tweekamerstelsel gehandhaafd, maar de Eerste Kamer bleef in Nederland kritiek krijgen.

Johan Rudolph Thorbecke, de ‘vader’ van de Nederlandse Grondwet, stelde het bestaan van de Eerste Kamer in de negentiende eeuw uitvoerig ter discussie. Deze was volgens hem: ‘zonder grond en doel’. Thorbecke kon bij zijn politieke stellingnames zelden rekenen op bijval van zijn conservatieve rivaal Guillaume Groen van Prinsterer, behalve in zijn oppositie tegen de Eerste Kamer. Ook Van Prinsterer vond de Eerste Kamer namelijk ‘een mislukte copie naar Engelsch model’. Verschillende bewegingen, partijen en commissies hebben door de gehele negentiende en twintigste eeuw gepoogd de macht van de Eerste Kamer te beperken of deze zelfs af te schaffen. De (staats)commissies-Cals/Donner, -Biesheuvel, – De Koning en het Burgerforum kiesstelsel adviseerden allemaal een bepaalde beperking van de Eerste Kamer. De oprichting van D66 stond geheel in het teken van staatkundige vernieuwing. Het afschaffen van de Eerste Kamer was daarbij één van de ‘kroonjuwelen’.

Ook op dit moment is er bezwaar tegen de Eerste Kamer. D66, GroenLinks, SP, en PVV pleiten voor het afschaffen ervan. Daar sloot zich dit jaar VVD-fractievoorzitter Halbe Zijlstra bij aan. Hij vond dat als de Eerste Kamer om politieke redenen zou blijven dwarsliggen, deze maar afgeschaft moest worden. Ook krijgt Nederland al een aantal jaar stevige kritiek vanuit de Europese Unie. De Raad van Europa uitte in een recent rapport grote zorgen over belangenverstrengeling in de Eerste Kamer doordat de nevenfuncties van senatoren niet goed zijn geregeld. De Raad twijfelt daarmee aan de integriteit van de Eerste Kamer.

In dit artikel zet ik eerst het concept van een chambre de réflexion uiteen. Daarna betoog ik waarom dit model niet meer voor de Nederlandse Eerste Kamer opgaat. Vervolgens analyseer ik welke bezwaren dat voor het Nederlandse politieke bestel met zich meeneemt en welke oplossingen er zijn voor dit probleem.

Chambre de réflexio
Ondanks de genoemde kritiek heeft de senaat zich altijd kunnen blijven handhaven. De Eerste Kamer is een gevestigd onderdeel van het krachtenveld van de Nederlandse politiek en kan blijven rekenen op veel steun. De voorstanders voor het behouden van de Eerste Kamer beschouwen deze als een chambre de réflexion. Dit concept veronderstelt de Eerste Kamer als een controlerend orgaan waar ervaren senatoren zich nogmaals buigen over de uit de Tweede Kamer afkomstige wetgeving. Eerste Kamerleden controleren de technische kwaliteit van die wetgeving en toetsen deze aan de Grondwet. De Eerste Kamer zou daarmee een apolitieke waarborg zijn tegen de waan van de dag die de Tweede Kamer beheerst.

Er zijn in het verleden periodes geweest waarin de Eerste Kamer (deels) heeft gefunctioneerd als een chambre de réflexion. Helaas heeft de huidige politieke praktijk de positie van de Eerste Kamer aangetast. Politieke partijen grijpen alle mogelijkheden aan om het politiek proces te beïnvloeden. Zij schromen er niet voor om hun invloed binnen de Eerste Kamer voor dat doeleinde te gebruiken. Politieke afwegingen zijn daardoor een belangrijke rol gaan spelen in het dagelijks functioneren van de Eerste Kamer. Onder de druk vanuit politiek partijen is er niets meer over van de timide opstelling van senatoren. Dat is een groot probleem, omdat de Eerste Kamer wel degelijk de bevoegdheid heeft om wetgeving te kunnen blokkeren. Die bevoegdheid, gecombineerd met een nieuwe mentaliteit, heeft negatieve gevolgen voor het effectief functioneren van het Nederlandse politiek bestel.

Het huidige kabinet Rutte-II ondervindt die negatieve gevolgen dagelijks. Voortdurend moet dit kabinet op zoek naar steun van de oppositie om delen van het regeerakkoord door de Eerste Kamer te loodsen. Ministers zwerven daarbij in een continu onderhandelingsproces door de gangen van het Binnenhof. Opvallend is dat deze onderhandelingen niet plaatsvinden met de fractie van de Eerste Kamer, maar juist met de lijsttrekkers van de Tweede Kamer – een mogelijk teken dat de partijtop afkomstig uit de Tweede Kamer de Eerste Kamer is gaan overstemmen.

Praktische bezwaren
Deze nieuwe situatie lijkt helaas geen uitzondering te gaan worden. Sterk wisselende verkiezingsuitslagen en een grote afstand tussen de Tweede Kamerverkiezingen en de Provinciale Statenverkiezingen zorgen ervoor dat de kloof tussen de samenstelling van de Eerste en Tweede Kamer voorlopig zal blijven bestaan. Dat is om praktische redenen zeer onwenselijk. In de Nederlandse politiek is het vinden van meerderheden per definitie lastig. Lange formatieprocessen zijn in de parlementaire geschiedenis geen uitzondering. Door toenemende polarisatie en de sterke volatiliteit van het electoraat zullen formaties ook in de toekomst moeizaam blijven verlopen. Ze zullen nog moeilijker worden als er naast de meerderheid in de Tweede Kamer ook nog eens gezocht moet worden naar een meerderheid in de Eerste Kamer. Zodra halverwege een kabinetsperiode nieuwe Provinciale Statenverkiezingen worden uitgeschreven, treedt er een nieuwe senaat aan. Op dat moment moet opnieuw gezocht worden naar een meerderheid in de Eerste Kamer. Die chaotische situatie is vrijwel onbestuurbaar en de daadkracht van de politiek wordt er door beperkt.

Vooral tijdens de ernstigste economische crisis van de afgelopen decennia moet een regering snel en effectief kunnen reageren. Daarnaast is een stabiele regering met een coherent beleid nodig om Nederland weer richting economisch herstel te kunnen leiden. De minderheidspositie in de Eerste Kamer van Rutte-II staat dat niet toe. De stabiliteit van de huidige ‘coalitie’ valt ook te betwijfelen. De verhouding tussen de partijen die een meerderheid hebben in de Tweede Kamer en de partijen die nodig zijn voor een aanvullende meerderheid in de Eerste Kamer is momenteel een pijnpunt. De regeringspartijen VVD en PvdA zien voor zichzelf een belangrijker aandeel in het beleid dan voor de ‘constructieve oppositiepartijen’ D66, ChristenUnie en SGP. Dat kan niet lang goed blijven gaan, vooral sinds de gemeenteraadsverkiezingen van maart 2014 de verhoudingen hebben verstoord. Als één van de ‘constructieve oppositiepartijen’ besluit niet meer mee te werken, zal er een andere oppositiepartij gezocht moeten worden. In het ergste geval kan er geen meerderheid in de Eerste Kamer gevonden worden. Een kabinetscrisis en nieuwe verkiezingen zullen dan het gevolg zijn. De minderheidspositie in de Eerste Kamer vormt dus geen sterke basis voor een kabinet.

Ideologische bezwaren
Deze minderheidspositie is ook om ideologische redenen onwenselijk. Wat blijft er nog over van een verkiezingsprogramma of regeerakkoord wanneer de coalities steeds groter worden? Het beleid zal vervallen in een ongemakkelijke consensus waar niemand op zit te wachten.

Ook worden zo bepaalde beleidsterreinen een taboe. Momenteel zijn bijvoorbeeld euthanasie, homo-emancipatie, koopzondag en abortus thema’s waarover niet binnen de coalitie gesproken wordt. De christelijke en seculiere partijen liggen op die ideologische kwesties namelijk zo ver uit elkaar dat de punten maar vermeden worden om de coalitie binnen de Eerste Kamer niet op het spel te zetten. De Nederlandse kiezer wordt al jaren koopzondag beloofd maar deze sneuvelt telkens weer door de invloed van een christelijke partij in de Eerste Kamer. Ook staat op het moment de euthanasiewetgeving ter discussie. Toonaangevende artsen verwachten van de overheid verbeteringen in die wetgeving. Deze komen er echter niet omdat het thema te gevoelig ligt bij de coalitiepartners ChristenUnie en SGP. Deze partijen weten zo met samen maar acht zetels in de Tweede Kamer toch via de Eerste Kamer een belangrijk beleidsthema te beïnvloeden. Dat is staatsrechtelijk niet te verklaren vanwege het primaat van de Tweede Kamer. In de huidige situatie is er weinig van dat primaat over; wetsvoorstellen waar in de Tweede Kamer een ruime meerderheid voor zou zijn sneuvelen in de Eerste Kamer om politieke redenen.

Gesuggereerde oplossingen
Al deze tekortkomingen zijn al eerder gesignaleerd. Daarom zijn verschillende suggesties gedaan om de problemen te verhelpen. De meest genoemde is het beperken van de medewetgevende bevoegdheden van de Eerste Kamer. Deze krijgt dan niet meer de mogelijkheid wetgeving permanent te kunnen blokkeren, maar deze alleen voor een bepaalde periode te kunnen vertragen. Vaak wordt de vergelijking gemaakt met het Britse House of Lords, dat een dergelijke bevoegdheid heeft. Dan zou de Eerste Kamer wetgeving niet meer permanent kunnen blokkeren. In het ergste geval kan wetgeving alleen worden vertraagd en niet meer worden geblokkeerd. Opstappen is dan voor een kabinet niet meer nodig, zij hoeven alleen geduldig te wachten. Deze beperking in de bevoegdheid van de Eerste Kamer zou inderdaad de problemen deels verhelpen. Het zou de Eerste Kamer echter in bepaalde situaties nog steeds een bijzondere machtspositie geven. In het geval dat snelle wetgeving een vereiste is, zullen de oppositie partijen bij een minderheidspositie in de Eerste Kamer weer proberen het politiek proces te beïnvloeden. Ook is een situatie denkbaar waarin de Eerste Kamer de mogelijkheid krijgt wetgeving een jaar te kunnen vertragen terwijl het kabinet nog maar een jaar heeft voor zijn regeertermijn verloopt. Dan zou de senaat toch feitelijk de mogelijkheid hebben wetgeving te blokkeren. Het beperken van de bevoegdheden van de Eerste Kamer heeft dus wel deels nut, maar het is niet de meest wenselijke optie omdat in bepaalde situaties weer precies dezelfde problemen zich voordoen. De Eerste Kamer zou dan weer om politieke redenen wetgeving kunnen blokkeren.

De andere optie is ervoor zorgen dat de verhoudingen tussen de Eerste en Tweede Kamer ongeveer gelijk zijn. Bijvoorbeeld door ook de Eerste Kamer te ontbinden bij de val van een kabinet. Dat zou echter weinig uitmaken omdat dezelfde Provinciale Statenleden weer precies dezelfde Eerste Kamer zouden kiezen. De andere optie is om bij de val van een kabinet daarom ook de Provinciale Staten te ontbinden. Het gevolg zou gelijktijdige verkiezingen zijn voor de Tweede Kamer en de Provinciale Staten. Dat zou een garantie bieden voor een gelijke verhoudingen tussen de Eerste en Tweede Kamer, maar ook hier zitten weer haken en ogen aan. Ten eerste is er helemaal geen garantie dat kiezers op dezelfde partij zouden stemmen voor de Tweede Kamer als voor de Provinciale Staten. Ten tweede zou deze vorm betekenen dat de Provinciale Staten – een afzonderlijk politiek orgaan met een eigen mandaat – zou worden ontbonden zodra de Tweede Kamer wordt ontbonden. Dat is staatsrechtelijk lastig te onderbouwen. Daarom wordt soms gesuggereerd om de Eerste Kamer samen met de Tweede Kamer direct te laten kiezen. Het gevolg daarvan is doublure:  de Eerste en Tweede Kamer gaan dan zoveel op elkaar lijken dat het nut van de Eerste Kamer nog valt te betwijfelen. In de Scandinavische landen is om deze reden het bicameraal stelsel al lang afgeschaft. De Eerste Kamer voegde in die landen niets meer toe aan het systeem en zorgde alleen maar voor vertragingen in de wetgevingsprocedure.

Nederland moet een voorbeeld nemen aan de Scandinavische landen en de Eerste Kamer afschaffen. Dat is de enige echte oplossing die concrete verbeteringen biedt voor het functioneren van het politieke systeem. Veel zullen wij niet missen, want de Tweede Kamer is in staat het wegvallen van de Eerste Kamer op te vangen door extra secuur te werken. Bovendien kan het geld dat vrij komt gebruikt worden om de ondersteuning van Tweede Kamerleden en politieke partijen te verbeteren. In het uiterste geval kan een ander orgaan zoals de Raad van State bepaalde bevoegdheden krijgen om de wetgeving uit de Tweede Kamer extra te controleren. De Eerste Kamer is dan helemaal niet meer nodig. Het concept van een chambre de réflexion klinkt aantrekkelijk, maar het heeft geen toepassing meer op politieke praktijk. De enige voordelen die het tweekamersysteem in het verleden bood, zijn verdwenen nu de Eerste Kamer is vervallen tot een politiekorgaan. Het afschaffen ervan is daarom aantrekkelijker dan ooit.

 Mike van Raak (1991) volgt de master Politiek en Parlement aan de Radboud Universiteit Nijmegen.

Geef een reactie

Het e-mailadres wordt niet gepubliceerd. Verplichte velden zijn gemarkeerd met *

De volgende HTML tags en attributen zijn toegestaan: <a href="" title=""> <abbr title=""> <acronym title=""> <b> <blockquote cite=""> <cite> <code> <del datetime=""> <em> <i> <q cite=""> <strike> <strong>