Hoe het Westen liever Khaddafi verdreef dan de wereld verbeterde

Mike van de Weijer

Het afgelopen jaar was een bijzonder jaar in de internationale betrekkingen. Niet alleen omdat de revoltes en revoluties in het Midden-Oosten leidden tot de val van enkele regimes of vanwege het feit dat nu ook de laatste door het Joegoslavië-tribunaal gezochte oorlogsmisdadiger in Scheveningen verblijft. Het was een bijzonder jaar in de internationale betrekkingen omdat voor het eerst het concept[1] van de Responsibility to Protect (R2P) werd toegepast. De manier waarop dit concept is toegepast in het geval van Libië doet echter ernstige twijfels rijzen over de toepasbaarheid in de toekomst. De interventie in Libië heeft de mogelijkheid van toekomstige interventies op basis van dit principe ernstig verkleind.

Een nieuwe wereld, een nieuw mandaat
Na het einde van de Koude Oorlog wist men het zeker: de tegenstellingen tussen het vrije Westen en de communistische wereldmachten zouden niet langer een obstakel zijn voor internationale interventies. Eerder hadden de VS en de Sovjet-Unie in veel gevallen militair ingrijpen geblokkeerd, omdat het niet in hun belang was. Zeker in conflicten binnen landen, waar de twee wereldmachten meestal duidelijk partij hadden gekozen, was het haast onmogelijk om een mandaat voor een interventie te krijgen. ‘Het is een interne aangelegenheid’ was in de VN-Veiligheidsraad code voor ‘te belangrijk om de VN zich mee te laten bemoeien.’ Nu de grote rivaliteit tussen de twee machtsblokken was verdwenen, zou het gemakkelijker zijn overeenstemming te bereiken. De interventies van de eerste helft van de jaren negentig lijken dit End of History-idee van alle landen die samen strijden voor de vrede te bevestigen: de VN intervenieerde in bijvoorbeeld Rwanda (zij het te laat), Somalië en Bosnië zonder bij het ontwikkelen van een mandaat ernstig gefrustreerd te worden door één van de grootmachten.

De conflicten in deze landen waren interne aangelegenheden in de strikte zin van het woord, maar wel met de potentie om grote problemen te veroorzaken voor de omliggende landen. Dat maakte het voor de Veiligheidsraad mogelijk om de conflicten te definiëren als ‘threats to international peace and security’, de categorie van gevallen waarmee dit orgaan zich bezighoudt. Er was echter nooit een criterium dat aangaf waaraan een binnenlandse situatie moest voldoen om bij de Veiligheidsraad op tafel te komen. Hiermee werd de vraag of er ingegrepen zou moeten worden toch steeds weer opnieuw een onderwerp van discussie met altijd de mogelijkheid dat één van de permanente leden ingrijpen strijdig met zijn eigen belangen zou achten. Dit leidde er niet alleen toe dat er in veel Afrikaanse conflicten niet ingegrepen werd (omdat geen van de leden er voordeel van zou hebben), maar ook tot vragen over de legitimiteit van het ingrijpen in Kosovo door de NAVO.

In 1999 kwam de NAVO immers in actie tegen Servië zonder hiervoor een mandaat te hebben gezocht bij de VN-Veiligheidsraad. Gedurende het voorgaande jaar was al voldoende duidelijk geworden dat de Russen en Chinezen in deze binnenlandse kwestie veel wilden toestaan, maar niet het gebruik van geweld. Door de ervaringen van eerder in het decennium in dezelfde regio waren vooral de West-Europese leiders er echter van overtuigd dat opgetreden moest worden, desnoods zonder mandaat. Als de NAVO niet zou ingrijpen, zo beredeneerde men in Washington, Parijs en Londen, maar ook in Den Haag, zouden de Serven opnieuw de grote misdaden plegen waarvan de wereld ze in Bosnië niet had kunnen weerhouden. Daarnaast zouden grote hoeveelheden vluchtelingen op drift raken en bestond het risico dat andere landen, zoals Albanië en Macedonië, bij het conflict betrokken zouden raken.

Na Kosovo trokken zowel academici als diplomaten al snel de conclusie dat de huidige situatie onhoudbaar was. Het mocht niet zo zijn dat beslissingen over interventies in binnenlandse conflicten zozeer afhingen van de belangen van de permanente leden van de Veiligheidsraad en dat de hoge idealen uit het VN-handvest zo selectief toegepast werden. Vanaf 2001 werd daarom gestudeerd op een nieuwe doctrine, de Responsibility to Protect (R2P), waarmee uiteindelijk in 2005 alle VN-lidstaten instemden. Het concept werd verder verduidelijkt in een tweetal rapporten van de Secretaris-Generaal van de VN uit 2009en 2010,[2] waarna de tijd rijp leek voor een eerste praktijktest.

Responsibility to Protect
R2P betekent verantwoordelijkheid tot beschermen in de zin van de verantwoordelijkheid die een staat draagt tegenover haar inwoners. Elke staat zou, in een perfecte wereld, bereid en in staat zijn haar bevolking te beschermen tegen onheil. In Implementing the Responsibility to Protect uit 2009 gaf de Secretaris-Generaal van de VN een visie op R2P die uitgaat van drie pijlers. De eerste pijler vertegenwoordigt het feit dat de primaire verantwoordelijkheid voor de bescherming van de bevolking bij  de staat zelf ligt. Pijler twee houdt in dat als een staat niet (volledig) in staat is om deze bescherming te bieden, de internationale gemeenschap bijstand biedt. In de derde pijler gaat het om gevallen waarin een staat totaal niet in staat is, of niet bereid is, haar bevolking te beschermen. In deze gevallen heeft de internationale gemeenschap de plicht in te grijpen.

Natuurlijk is het van belang te bekijken waartegen een staat zijn bevolking moet beschermen. Als de mogelijke gronden voor interventie te ruim zouden zijn, dan zou complete anarchie uitbreken, maar als er te weinig mogelijke redenen zijn om in te grijpen, heeft het R2P-concept geen tanden. Mede op voorspraak van een aantal landen die zelf waarschijnlijk niet bereid of in staat zijn om hun bevolking zoveel bescherming te bieden als Westerse staten doen, zijn de gronden voor ingrijpen op basis van R2P beperkt tot vier grote misdaden: alleen in geval van (dreigende) misdaden tegen de menselijkheid, oorlogsmisdaden, etnische zuiveringen of genocide heeft de internationale gemeenschap de plicht om tegen de zin van een land in te grijpen.[3]

Libië
Toen de Libische leider Moammar Khaddafi in februari 2011 gedwongen was te reageren op een grote opstand in een deel van zijn land hield hij zich niet in. In enkele van zijn gebruikelijke bombastische toespraken kondigde hij aan dat hij een ‘lange mars op Misrata’ zou beginnen en dat hij in Benghazi huis aan huis zou vechten om de rebellen te verdelgen. Hij zou hierbij door het woord ‘kakkerlakken’ te gebruiken verwezen hebben naar de volkerenmoord door de Rwandese Hutu’s, die hetzelfde woord gebruikten om op te roepen tot geweld tegen de Tutsi’s.[4]

Met deze uitspraken was aan het criterium van dreigende genocide voldaan en op een manier die, zelfs als de Russen of Chinezen dit zouden willen, moeilijk tegen te spreken zou zijn. Het staatshoofd van Libië had op radio en tv min of meer expliciet aangekondigd volkerenmoord te willen plegen. Binnen enkele dagen kwam er dan ook een reactie vanuit het VN-hoofdkwartier te New York: de Veiligheidsraad veroordeelde het geweld in Libië, vroeg het Internationaal Strafhof onderzoek te doen en stelde sancties in. Het vernieuwende echter aan resolutie 1970 was dat de zin ‘Recalling the Libyan authorities responsibility to protect its population’ erin opgenomen was.[5] In resolutie 1973, die een maand later aangenomen werd toen voldoende duidelijk was dat Khaddafi zich weinig aantrok van het commentaar van de internationale gemeenschap, werden de Libische autoriteiten opnieuw herinnerd aan hun verantwoordelijkheden. Daarnaast werd een mandaat gegeven voor militair ingrijpen als het land ook deze resolutie zou negeren en het geweld tegen zijn eigen burgers niet zou beëindigen.

Zoals we ondertussen weten, mocht het niet baten. Khaddafi  bleek inderdaad niet van zins zijn misdaden te staken en de NAVO greep in, daarbij ondersteund door de Arabische Liga. Gedurende het voorjaar en de zomer bewaakten de luchtstrijdkrachten van Europese en Noord-Amerikaanse landen, maar ook die van Jordanië, Qatar en de Verenigde Arabische Emiraten, het Libische luchtruim en voerden zij aanvallen uit op gronddoelen. Ondertussen werd op de grond strijd geleverd tussen de troepen van Khaddafi aan de ene kant en een bonte verzameling van gelegenheidsstrijders aan de andere. Vooralsnog lijkt het erop dat het verhaal over de interventie in Libië afgelopen is met de inname van Tripoli en de dood van Khaddafi in oktober 2011.

Maar in de tussentijd – en ook al tijdens de operatie – is de kritiek op met name leiders van NAVO-landen toegenomen. Rusland en China, maar ook opiniemakers in West-Europa, hebben laten weten niet tevreden te zijn met hoe de missie in Libië veranderde van een operatie ter bescherming van de bevolking in een actie om regime change te bewerkstelligen. Veel te snel zou het oorspronkelijke doel van resolutie 1973 – het beschermen van de bevolking – geïnterpreteerd zijn als het verdrijven van Khaddafi. Het mandaat dat de Veiligheidsraad gaf, stellen critici, is te breed geïnterpreteerd door Westerse mogendheden die erom stonden te springen de lang zittende dictator uit het zadel te werpen. ‘Nee,’ zeiden de verdedigers al tijdens de missie, ‘het is nodig om Khaddafi te verdrijven omdat hij een gevaar zal blijven voor zijn eigen volk.’[6]

Van Libië naar Syrië
Dat het verdrijven van Khaddafi de enige optie was om het Libische volk te beschermen, kan waar zijn. Dat weten we niet. We weten het niet omdat Khaddafi na de eerste dagen van de interventie nooit echt de kans gekregen heeft om zich over te geven en al snel in een verdedigende positie gedwongen werd, waarin verder vechten de enige oplossing was.  Wat we wel weten, is dat de kritiek van de Russen en de Chinezen er nu al voor heeft gezorgd dat een internationale interventie in Syrië weinig kans maakt. Dat is des te meer het geval wanneer NAVO-landen een leidende rol op zich zouden nemen in een eventuele missie.

De huidige situatie in Syrië verschilt nog wel van die in Libië. Waar Khaddafi min of meer  voorstelde hele steden met de grond gelijk te maken, zijn in Syrië naar schatting minder dan tienduizend slachtoffers gevallen.[7] Bovendien heeft president Bashar al-Assad zijn misdaden op televisie gebagatelliseerd, in plaats van ze als wapenfeit op te voeren. Maar de kans dat een interventie in de toekomst wenselijk wordt blijft groot. Zo ook helaas de Russische weigering om in deze ‘interne aangelegenheid’ buitenlandse interventie toe te staan. Doordat het Westen in de strijd om Libië expliciet kans heeft gekozen in plaats van de bescherming van de bevolking centraal te stellen, blijken interventies nu opnieuw inzet geworden van het spel tussen de tegenover elkaar staande machtsblokken.

Het alternatief
De vraag dringt zich op of er een alternatief mogelijk was voor Libië. Betekende het verschuiven van de Responsibility to Protect naar de internationale gemeenschap inderdaad dat Khaddafi onherroepelijk het veld moest ruimen? Of waren er andere mogelijkheden? Verdedigers van de uitkomst van de Libië-missie doen alsof er geen alternatief was, maar daarmee negeren zij enkele treffende voorbeelden uit de recente geschiedenis. Het is mogelijk een beschermingsmandaat beperkter op te vatten en het is ook in soortgelijke situaties mogelijk missiedoelen te behalen zonder naar regime change te streven. Dat bewijzen de eerdere interventies in Koeweit (1991) en Kosovo (1999).

Casus I: Koeweit
Hoewel de bezetting van het kleine Koeweit door het Irak van Saddam Hoessein het enige voorbeeld is van een bezetting van het hele grondgebied van een VN-lidstaat door een andere, biedt de internationale interventie die erop volgde ook wel aanknopingspunten voor andersoortige situaties. Evenals de Libië-missie werd de oorlog om Koeweit wekenlang alleen vanuit de lucht gevoerd. Vanaf midden januari 1991 tot anderhalve maand later werden gronddoelen in Koeweit en Irak dag en nacht bestookt door bommenwerpers van de door de Amerikanen geleide coalitie. Pas op 24 februari begon het landoffensief waarin Koeweit en delen van het zuiden van Irak door coalitietroepen bezet werd.

Het mandaat voor ingrijpen tegen Irak was, net zoals in het geval van Libië, weinig beperkt. Doel was het bevrijden van Koeweit. De Amerikanen kozen er, hoewel zij hiertoe gezien het snelle verloop van de oorlog wel in staat waren, echter niet voor om Saddam Hoessein in 1991 te verwijderen. Ongeacht welke redenen president Bush hiervoor had, het bleek mogelijk te zijn Koeweit te beschermen zonder Saddam het veld te laten ruimen.

Casus II: Kosovo
De NAVO-operatie in 1999 tegen Servië om misdaden begaan tegen Kosovo is eerder al aan bod gekomen. Deze missie is uitzonderlijk, omdat er geen mandaat van de VN-Veiligheidsraad aan ten grondslag lag. Dit wil zeggen dat het ook niet mogelijk was om een mandaat verkeerd te interpreteren. Uit het verloop van de oorlog blijkt echter dat de NAVO zichzelf weinig beperkingen oplegde. Ook hier werd lange tijd vooral vanuit de lucht gebombardeerd, waarbij doelen zowel in Kosovo als in Servië zelf geraakt werden. Nadat de Servische president  Slobodan Milošević inzag dat hij niet meer kon winnen, volgde ook in Kosovo een grondoperatie waarin heel het grondgebied door geallieerde troepen werd bezet.

Maar net zoals Saddam Hoessein mocht Milošević blijven zitten waar hij zat, hoewel hij voor zijn misdaden in Kosovo was aangeklaagd door het Joegoslavië-tribunaal. Het zou nog meer dan een jaar duren voor hij in het najaar van 2000 een tussentijdse verkiezing verloor en nog langer voor hij voor het tribunaal gebracht zou worden en uiteindelijk in zijn Scheveningse cel zou overlijden.

Wat nu?
Uit deze twee voorbeelden blijkt dat het wel degelijk mogelijk is om een (deel van een) land te bevrijden en een bevolking te beschermen zonder achter de autocratische leider aan te gaan die een bedreiging vormt. Voor nu is de realiteit echter dat dit in Libië niet is gebeurd. Khaddafi blijft dood en aan de uitkomst van de oorlog zelf kan weinig meer veranderd worden. Wat ook blijft, is de kritiek en waarschijnlijk de weigering van de Russen en Chinezen om hun zegen te geven aan een nieuwe interventie in een soortgelijk geval. Behalve wanneer één van hun eigen vijanden in aanmerking komt voor een afstraffing, zullen zij zeer terughoudend blijven met het toestaan van Westerse interventies.

Maar misschien, heel misschien, is nog niet alle hoop verloren voor R2P als concept. Het is te hopen dat de storm van kritiek ondertussen de Westerse arrogantie getemperd heeft. Bescherming van een bevolking is geen vrijbrief om een grote opruiming te houden in het Midden-Oosten. Het is ook te hopen dat Westerse leiders heil zien in het rehabiliteren van R2P. Dit zal moeilijk zijn en waarschijnlijk voor grote delen van de bevolking onzichtbaar. Er zullen immers niet snel meer ‘R2P-oorlogen’ gevoerd worden. De R2P-doctrine kan langzaam gerehabiliteerd worden als ze ingezet wordt bij minder ingrijpende maatregelen, zoals economische sancties of reisverboden. Zo kan R2P zich herstellen als rechtsgrond voor dwingend optreden door staten. Dat is de enige manier waarop het beschadigde aanzien van R2P, dat van de VN én dat van het Westen op dit moment hersteld kunnen worden.

Mike van de Weijer (1985) heeft Politieke Geschiedenis en Conflict Studies gestudeerd aan de Radboud Universiteit Nijmegen. Na zijn studie heeft hij de leergang Buitenlandse Betrekkingen van Instituut Clingendael gevolgd.

Bronnen:
-     S. Eysink, ‘Een omstreden interventie. De casus van Kosovo’ in D. Hellema en H. Reiding, Humanitaire interventie en soevereiniteit. De geschiedenis van een tegenstelling (Amsterdam 2004) 217-234.
-     A. J. Bellamy, P. Williams en S. Griffin. Understanding Peacekeeping (Cambridge 2004).
-     W. L. Cleveland, A History of the Modern Middle East (Oxford 2004).
-     T. Judah, Kosovo. What everyone needs to know (New York 2008).


[1] In dit artikel gebruik ik de woorden ‘concept’, ‘principe’ en ‘doctrine’ afwisselend voor de Responsibility to Protect. De redenen hiervoor zijn stilistisch, niet politiek-filosofisch. Het gaat steeds om dezelfde inhoud.

[2] United Nations Secretary General,  Implementing the Responsibility to Protect (New York 2009); United Nations Secretary General, Early Warning, Assessment and the Responsibility to Protect (New York 2010).

[3] United Nations Secretary General,  Implementing the Responsibility to Protect (New York 2009); Adviesraad Internationale Vraagstukken, Nederland en de Responsibility to Protect: de verantwoordelijkheid om mensen te beschermen tegen massale wreedheden (Den Haag 2010).

[4] Het is echter nog maar de vraag of het Arabische woord dat Khaddafi gebruikte precies overeenkomt met het woord voor ‘kakkerlakken’ zoals dat in het Frans of het Kinyarwanda werd gebruikt en of het ook dezelfde culturele bijbetekenis heeft

[5] United Nations Security Council, Resolution 1970 (New York 2011), beschikbaar via: http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N11/245/58/PDF/
N1124558.pdf?OpenElement
(geraadpleegd op 14 februari 2012).

[6] ‘Western leaders insist ‘Gaddafi must go’’ Al Jazeera.com (154 april 2011), beschikbaar via: http://www.aljazeera.com/news/africa/2011/04/201141503351178872.html (geraadpleegd op 14 februari 2012).

[7] Op het moment van schrijven in de laatste week van januari.

Geef een reactie

Het e-mailadres wordt niet gepubliceerd. Verplichte velden zijn gemarkeerd met *

De volgende HTML tags en attributen zijn toegestaan: <a href="" title=""> <abbr title=""> <acronym title=""> <b> <blockquote cite=""> <cite> <code> <del datetime=""> <em> <i> <q cite=""> <strike> <strong>