Het poldermodel als exportartikel voor Duitsland?

Sven Bergmann

Een van de dingen waar Nederland in het buitenland om bekend staat, is het beroemde poldermodel. Het corporatistische stelsel, waarbij regering en sociale partners in tripartiete overlegorganen zoals de Sociaal-Economische Raad (SER) akkoorden over het sociaal-economisch beleid bereiken, oogstte vooral bij de Duitse buren vanaf eind jaren ’90 veel bewondering.  Zo kreeg bijvoorbeeld de Stichting van de Arbeid, één van de belangrijkste spelers binnen het poldermodel, in 1997 de Carl-Bertelsmann-Prijs uitgereikt vanwege ‘de constructieve opstelling van de Nederlandse sociale partners.’[1] De Carl-Bertelsmann-Stiftung is een Duitse stichting die een jaarlijkse prijs toekent voor ‘innovatieve concepten en voorbeeldige oplossingen voor maatschappelijke problemen.’[2] Het jaar daarop zei Bodo Hombach, kortstondig leider van de bondskanselarij: ‘Het Nederlandse pragmatisme is verfrissend. In Duitsland dreigen wij verlamd te raken doordat we ons aan apocalyptische visioenen overgeven.’[3] Een ander voorbeeld is het oordeel van de Duitse socioloog Wolfgang Streeck, die twee jaar na Hombach zei: ‘Problemen waar Duitsland nog steeds tegen aanhinkt, zijn in Nederland al lang opgelost. […] Ik zie dat jullie de problemen vooral rationeel benaderen.’[4]

Anders dan deze uitspraken doen vermoeden, zijn corporatistische organisatievormen in Duitsland niet onbekend. Het vroegste voorbeeld gaat terug naar het jaar 1967. Veroorzaakt door de krimpende steenkolenindustrie in het Ruhrgebied dreigde de  jonge Bondsrepubliek in haar eerste recessie te belanden. Nadat de christen-liberale regering viel en een ‘grote coalitie’ bestaande uit christen-democraten en sociaal-democraten werd gevormd, ontstond er ook ruimte voor een nieuw economisch beleid. Naast een keynesiaanse vraagpolitiek behoorde daar ook de Konzertierte Aktion bij: een geïnstitutionaliseerd overleg waaraan de minister voor economische zaken, de sociale partners, de centrale bank en de Sachverständigenrat (nationaal adviesorgaan voor de regering in vragen der economie) deelnamen.[5]

De doelstelling was het sturen van de economie waarbij, zoals in Nederland bij het Akkoord van Wassenaar in 1982, loonmatiging een belangrijke rol speelde. Aanvankelijk was deze nieuwe aanpak succesvol. De inflatie daalde, de werkloosheid ging van 670.000 terug naar 180.000 en ondernemers behaalden snelle winsten. Ondanks deze positieve effecten lukte het niet om het overlegmodel verder te handhaven. Vanaf 1972 daalde de invloed van de Konzertierte Aktion aanzienlijk. Dit ging gepaard met een grote uitbreiding van het aantal overlegpartners met boeren, banken, ambtenaren, consumentenbonden et cetera, waardoor uiteindelijk 80 personen aan tafel zaten. Dientengevolge werd de besluitvorming steeds moeizamer.[6] Dit werd begeleid door theoretische kritiek op de Konzertierte Aktion. Een belangrijk punt van kritiek was dat Duitsland hierdoor in de greep van particuliere belangengroepen zou raken. Een term die in deze samenhang genoemd werd, was de ‘vermaatschappelijking van overheidsbeleid’. Ook zouden de verschillende belangengroepen ongelijke kansen tot deelname hebben. Het was immers de minister van economische zaken die besloot wie al dan niet deel mocht nemen aan het overleg. Critici noemden deze praktijk willekeurig. Voorts zag men ook dat de contractvrijheid der sociale partners, die in Duitsland grondwettelijk is beschermd, in het geding kwam. Daar kwam nog bij dat vakbonden en werkgeversorganisaties tegenovergestelde verwachtingen van de Konzertierte Aktion hadden. Terwijl de werkgevers in eerste instantie via de deelname aan het centraal overleg een beperking van de looneisen wilden bereiken, zagen de vakbonden in de Konzertierte Aktion vooral een mogelijkheid om meer medezeggenschap voor werknemers binnen de bedrijven te verkrijgen. De druppel die de emmer deed overlopen was een klacht die de werkgeversorganisaties in 1977 bij het constitutioneel hof tegen het nieuwe recht van medezeggenschap indienden. Als gevolg daarvan stapten de vakbonden uit de Konzertierte Aktion, waarmee deze opgeheven was. Tot een centraal overleg tussen sociale partners en de regering met concrete afspraken op sociaal-economisch terrein zou het voorlopig niet meer komen.[7]

Nieuwe poging
De volgende poging kwam pas in 1995 toen vakbondsvoorzitter Klaus Zwickel tegen de achtergrond van een wederom hoge werkloosheid een tripartiet overleg tussen de sociale partners en de regering eiste. Omdat dit voorstel in het publieke debat een warm onthaal kreeg, werd begin 1996 de Bündnis für Arbeit opgericht. Dit overleg leek in beginsel op de Konzertierte Aktion, zij het dat de kring nu iets kleiner was omdat de centrale bank, Sachverständigenrat en andere belangengroepen niet deelnamen aan het overleg. De intentie van Zwickel doelde op loonmatiging in ruil voor werkgelegenheid.[8]

Voor de christen-liberale regering onder Helmut Kohl was dit echter niet toereikend. Nadat deze in de Bündnis für Arbeit een pakket van sociale hervormingen presenteerde, waaronder een lagere doorbetaling van het loon, een hogere AOW-leeftijd voor vrouwen en een versoepeling van het ontslagrecht, verlieten de vakbonden onder protest de onderhandelingstafel. De Bündnis für Arbeit was daarmee voorlopig mislukt en de regering zette de vanuit haar oogpunt noodzakelijke hervormingen – ondanks de weerstand van de vakbonden – door.[9]

Na de verkiezingen van 1998 werd de Bündnis für Arbeit echter door de nieuwe sociaaldemocratisch-groene regering hervat. Tussen 1998 en 2003 kwamen de regering en sociale partners wederom bij elkaar. Anders dan bij de eerste poging werd het overleg nu sterker door de bondskanselier geleid en maakte men meer gebruik van wetenschappelijke expertise. Bovendien was het thematische spectrum breder omdat de nieuwe Bündnis zich naast arbeid ook met de onderwerpen opleiding en het concurrentievermogen van de Duitse economie zou bezig houden.[10]

De verwachtingen van de nieuwe Bündnis für Arbeit waren hoog. Ook omdat de toenmalige bondskanselier Gerhard Schröder het als hét symbool voor zijn stijl van leiderschap beschouwde, die hij als de politiek van het ‘nieuwe midden’ typeerde.[11]

Echter, de regering slaagde er niet in om van het tweede Bündnis für Arbeit een centrum voor sociaal-economische hervormingen te maken. Net zoals de christen-liberale regering besloot ook het kabinet Schröder tot belangrijke hervormingen buiten het overleg met de sociale partners om. Politicoloog Sven Jochem stelt daarvoor deels de vakbonden verantwoordelijk omdat deze weigerden de loonontwikkeling als onderwerp van de Bündnis für Arbeit te accepteren. Ook verwijst hij naar de tegenstrijdige belangen van werkgevers en werknemers die de gesprekken hadden bemoeilijkt. Het centrale probleem was volgens hem echter dat het kabinet in de gesprekken niet voldoende autoriteit kon ontwikkelen. Dit ging gepaard met het feit dat de oppositie in de Bondsraad (senaat) sterker werd, waardoor de positie van de regering verder verzwakte. Alles in aanmerking genomen, werd de sfeer in de Bündnis für Arbeit vanaf begin 2003 steeds somberder, zodat bondskanselier Schröder de gesprekken op 3 maart 2003 beëindigde.[12]

Hervormingen zonder consensus
De Bündnis für Arbeit maakte vervolgens plaats voor de commissie-Hartz en de commissie-Rürup die door het kabinet in 2002, en dus al vóór het definitieve einde van de Bündnis für Arbeit, werden opgericht. Terwijl de eerste door de Volkswagen-manager Peter Hartz geleid werd en zich met hervormingen op de arbeidsmarkt bezig hield, werkte de tweede onder de leiding van de econoom Bert Rürup concepten voor een vernieuwing van de sociale verzekeringen uit. In beide gevallen selecteerde het kabinet de deelnemers doelbewust uit vakbonden, werkgeversorganisaties en de wetenschap. Deze pogingen waren in zoverre succesvol dat ze tot concrete plannen leidden die vanaf 2003 in wetgeving konden worden omgezet. Volgens de vakliteratuur zijn deze commissies echter geen zuiver voorbeeld voor een corporatistisch systeem zoals het Nederlandse poldermodel. Hun inhoud, structuur en ook personele formatie werden eenzijdig door de regering bepaald. Volgens Jochem kunnen deze commissies dan ook beter worden beschouwd als een instrument van het kabinet Schröder om de publieke opinie te beïnvloeden en de regeringspartijen, met name de sociaal-democratische SPD, op koers te brengen.[13]

De grote weerstand van de vakbonden tegen de hervormingen die uit de commissies Hartz voortvloeiden en de verpletterende nederlagen van de sociaal-democraten bij een aantal daarop volgende deelstaatverkiezingen die uiteindelijk tot nieuwe nationale verkiezingen in 2005 leidden, lijken deze inschatting te bevestigen. Het bleek dat deze vorm van overleg niet in staat was om voldoende maatschappelijk draagvlak te creëren.

Concluderend kunnen we dus stellen dat een poldermodel zich in Duitsland nooit heeft kunnen vestigen. Weliswaar waren er pogingen die in beginsel op tripartiete overleggen zoals in Nederland in de SER leken, maar dit waren slechts tijdelijke verschijnselen die na een korte periode weinig vatbare resultaten meer opleverden. Belemmerend werkte ten eerste de in de grondwet vastgelegde vrije loonvorming. Anders dan de Nederlandse regering in 1982, heeft de regering in Duitsland geen machtsmiddel waarmee ze van de sociale partners een compromis af zou kunnen dwingen.[14]

Daar komt nog bij dat Duitsland, anders dan Nederland, een federatieve staat is. Het gevolg daarvan is dat de federale regering vaak rekening moet houden met afwijkende partijpolitieke meerderheden in de deelstaten en dus in de vertegenwoordigde Bondsraad als tweede wetgevingskamer. Akkoorden die in een tripartiet overleg worden bereikt, kunnen alsnog door de Bondsraad worden tegengehouden. Dat weten zowel de regering als ook de sociale partners, wat de bereidwilligheid tot overleg niet ten goede komt.[15]

Naast deze juridische en partijpolitieke factoren speelt zeker ook de politieke cultuur een belangrijke rol. Duitsland kan in veel mindere mate als een overlegcultuur worden gezien dan Nederland dat, als gevolg van de verzuiling, op een veel langere traditie van overleg tussen belangengroepen kan terugblikken.[16]

De vraag is echter of het ontbreken van een poldermodel zoals in  Nederland voor Duitsland een nadeel moet betekenen. Puur economisch bekeken, lijkt dat niet het geval te zijn. Sinds de lovende woorden van Duitse zijde over het poldermodel, is inmiddels meer dan een decennium verstreken en de economie van Duitsland presteert goed,  op dit moment beter dan die van Nederland. Daar komt nog bij dat het vermeende wondermodel bij nader inzien slechter werkt dan zijn reputatie doet vermoeden.

Het overschatte model
De loonmatiging, die de kern van de centrale akkoorden in Nederland was, kent ook nadelen. Omdat ondernemers door lage lonen genoeg geld overhouden, voelen ze zich niet genoodzaakt om in productiviteit te investeren. Een hogere productiviteit door betere fabrieken en machines leidt namelijk tot een snellere productie zodat minder personeel nodig is. Minder investeringen in productiviteit hebben weliswaar enerzijds tot gevolg dat de werkloosheid laag blijft, maar aan de andere kant hebben grote internationale bedrijven de neiging om in economisch slechtere tijden die vestigingen te sluiten, die verouderd zijn omdat hun afschrijvingskosten lager zijn. Over lange termijn wordt de economie dus kwetsbaar en werkgelegenheid komt juist in het geding.[17]

Daarnaast gaat de fixatie op loonmatiging ook ten koste van innovatie. Producten worden wel goedkoper, maar niet beter.[18] In tijden van globalisering en meer internationale concurrentie werkt dit averechts. Dat de innovatie van de Nederlandse economie er slecht voor staat, blijkt uit een recent onderzoek van het Den Haag Centrum voor Strategische Studies en de Nederlandse Organisatie voor Toegepast Natuurwetenschappelijk Onderzoek (TNO). Daarin wordt aangetoond dat de uitgaven voor Research en Development (R&D) in Nederland met 1,84% onder het EU-gemiddelde en ook onder de doelstellingen van Lissabon van 3% liggen.[19] Of hiervoor nou het poldermodel alleen verantwoordelijk is, kan niet met zekerheid worden gezegd. In ieder geval heeft het de innovatie niet bevorderd.

Dat de daling van de werkloosheid in Nederland alleen het gevolg van loonmatiging is, mag bovendien worden betwijfeld. Immers verwijten experts de sociale partners de Wet op de Arbeidsongeschiktheids-verzekering (WAO) als ‘afvloeiingsmiddel’[20] te hebben misbruikt. Op die manier was het zonder veel weerstand mogelijk overbodig personeel af te bouwen. Voor werknemers kwam deze praktijk ook goed uit, omdat ze op die manier niet in de WW of in de bijstand terecht kwamen. Deskundigen gaan ervan uit dat nog steeds een derde van deze groep ten onrechte in de WAO zit.[21]

Voorts kan de besluitvorming in een tripartiet orgaan zoals de SER nogal langdurig zijn. Op die manier worden belangrijke en doortastende maatregelen vertraagd of zelfs onmogelijk gemaakt – niet voor niets kreeg de SER de sarcastische bijnaam ‘Sociaal Economische Rem.[22] Zo was de SER bijvoorbeeld niet in staat de problemen rond de bovengenoemde WAO op te lossen. Sterker nog: in de centrale akkoorden van 2002 en 2003 werd een hervorming van de WAO zelfs uitgesloten.[23]

Los van deze sociaal-economische aspecten mag ook de legitimatie van de besluitvorming in tripartiete overlegorganen worden bekritiseerd. Er wordt wel van consensus en breed draagvlak gesproken. Echter, aangezien er maar 30% van de Nederlandse werknemers lid van een vakbond is, mag betwijfeld worden dat ze allemaal achter een centraal akkoord staan. Hetzelfde kan ook over de werkgevers worden gezegd, want ook deze zijn niet allemaal in een werkgeversorganisatie georganiseerd. In de SER neemt dan een kleine groep van 16 personen beslissingen die weinig democratisch gelegitimeerd zijn.[24]

Conclusie
Het lijkt er dan ook op dat zich Nederland steeds meer bewust is geworden van deze schaduwkanten van het poldermodel. Al in 1995 heeft het kabinet-Kok de invloed van de SER teruggebracht door het verplichte advies door de SER in sociaal-economische vragen af te schaffen[25]

Na moeizame gesprekken met de sociale partners in 2004 besloot het kabinet-Balkenende uiteindelijk zelfstandig – en dus zonder akkoord – tot sociale hervormingen.[26] Deze aanpak herinnert in sterke mate aan de situatie in Duitsland waar de politiek beduidende maatregelen bij twijfel zonder consensus doorvoert. Het huidige kabinet-Rutte vraagt de SER zelden om advies.[27]

Daarnaast was recent te vernemen dat vakbonden en werkgeversorganisaties naar felle conflicten in de SER uit elkaar zijn gegaan.[28] Dit doet wederom denken aan de manier waarop de sociale partners in Duitsland in de Konzertierte Aktion en later in het Bündnis für Arbeit met elkaar omgingen. Ook al is het vooralsnog te vroeg om een afsluitend oordeel te vellen, lijkt het op dit moment er meer op dat Nederland het pluralistische model van Duitsland zou overnemen dan dat Duitsland het Nederlandse poldermodel zou invoeren. 

Sven Bergmann (1985) volgt de Master Nederland-Duitslandstudies aan de Universiteiten van Nijmegen en Münster.



[1] W. van Noort, ‘Het Nederlandse poldermodel: achterhaald of eigentijds?’, in: W. van

Noort en R. Wiche, ed., Nederland als voorbeeldige natie (Hilversum 2006) 129-139, aldaar 129.

[2] W. van Noort, ‘Het Nederlandse poldermodel’, 129.

[3] W. Wansink, ‘Alles besser. Bodo Hombach, adviseur van kanselier in spe Schröder,

publiceert boek met heiligverklaring Koks poldermodel’, Elsevier (17 oktober 1998) 33.

[4] H. Elzinga, ‘Duitse socioloog heeft bewondering voor Nederlandse daadkracht’,

SER-bulletin 40 (oktober 2000) 16-17, aldaar 16.

[5] U. Andersen, ‘Stabilitätsgesetz/Konzertierte Aktion, Bündnis für Arbeit, Ausbildung und Wettbewerbsfähigkeit’, in: U. Andersen en W. Wichard, ed., Handbuch des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland (Opladen 2003) 606-609, aldaar 607.

[6] B. Weßels, ‘Die Entwicklung des deutschen Korporatismus’, Aus Politik und Zeitgeschichte 50 (Juni 2000) 16-21, aldaar 18.

[7] Andersen, ‘Stabilitätsgesetz’, 607.

[8] Andersen, ‘Stabilitätsgesetz’, 607.

[9] S. Jochem, ‘Soziale Pakte in Europa’, Universität Luzern (5 april 2007) 19, beschikbaar via: http://www.unilu.ch/files/soziale_pakte.pdf (geraadpleegd op 23 juli 2012).

[10] Ibidem

[11] Ibidem

[12] Jochem, ‘Soziale Pakte in Europa’, 19-20.

[13] Jochem, ‘Soziale Pakte in Europa’, 20.

[14] L. Delsen, ‘De teloorgang van het poldermodel?’, Openbaar bestuur  10 (november 2000) 11-14, aldaar 12.

[15] S. Jochem, ‘Soziale Pakte in Europa’, 20.

[16]Zie bijvoorbeeld G. Lehmbruch, ‘Das konkordanzdemokratische Modell in der vergleichenden Analyse politischer Systeme’, in: Helga Michalski, ed., Politischer Wandel in konkordanzdemokratischen Systemen (Vaduz 1991) 13-24.

[17] P. Hamers, ‘Economen bekritiseren poldermodel’, MENS (en) Werk 2 (april 1999) 10-13, aldaar 11.

[18] Politiek en Parlement, ‘Poldermodel’ (z.j.), beschikbaar via: http://www.parlement.com/
9353000/1f/j9vvhy5i95k8zxl/vhnnmt7jpb00
(geraadpleegd op 23 juli 2012).

[19] Den Haag Centrum voor Strategische Studies & TNO, De Staat van Nederland Innovatieland 2012 (Amsterdam 2012) 18-19.

[20] Parlement en Politiek, ‘Poldermodel’.

[21] Ibidem.

[22] Ibidem.

[23] Jochem, ‘Soziale Pakte in Europa’, 11.

[24] Parlement en Politiek, ‘Poldermodel’; Delsen, ‘De teloorgang van het poldermodel?’, Openbaar bestuur, 11.

[25] Jochem, ‘Soziale Pakte in Europa’, 11.

[26] Europa NU, ‘Najaarsakkoord 2003/Voorjaarsoverleg 2004′ (z.j.), beschikbaar via: http://www.europa-nu.nl/id/vhnnmt7jxose/najaarsakkoord_2003_voorjaarsoverleg#p5<h  (geraadpleegd op 23 juli 2012).

[27] W. Smilde, ‘Uitgepraat’, intermediair 16 (april 2012) 30-31.

[28] Smilde, ‘Uitgepraat’, 30.

Geef een reactie

Het e-mailadres wordt niet gepubliceerd. Verplichte velden zijn gemarkeerd met *

De volgende HTML tags en attributen zijn toegestaan: <a href="" title=""> <abbr title=""> <acronym title=""> <b> <blockquote cite=""> <cite> <code> <del datetime=""> <em> <i> <q cite=""> <strike> <strong>