Een vertrouwenscrisis? Ontwikkelingen in het vertrouwen van burgers in de politie in Nederland en Europa.

Dorian Schaap

Op 23 mei jongstleden vond in Nijmegen een TEDx event plaats, een grote conferentie naar aanleiding van het lustrum van de Radboud Universiteit, met als thema “Rebuilding Trust”[1]. “Trust” werd hier opgevat als vertrouwen tussen individuen en vertrouwen van burgers in instituties. Hoewel het thema uit twee op het oog goed begrijpelijke woorden bestaat, riep het toch verschillende vragen op. Ten eerste werd gesuggereerd dat vertrouwen momenteel te laag is, ten tweede dat er vroeger meer van was, en ten derde dat het hersteld of verbeterd kan worden. Voor mij als sociale wetenschapper was het verbazend dat de eerste twee uiterst fundamentele kwesties tijdens deze, overigens uiterst interessante, conferentie niet of nauwelijks aan de orde kwamen. In deze bijdrage wil ik juist op deze problemen ingaan: is het momenteel zo slecht gesteld met vertrouwen, en was dat vroeger inderdaad beter? Hier concentreer ik mij op mijn eigen expertiseterrein, de relatie tussen burgers en de politie, zonder vertrouwen in andere instituties uit het oog te verliezen.

Vertrouwen en legitimiteit onder druk
We vertrouwen elkaar niet meer, en de overheid nog het minst van allen. Althans, dit lijkt de teneur te zijn van het publieke debat in Nederland. Kranten staan vol met sceptische artikelen over het functioneren van onze overheidsinstanties, en Maurice de Hond peilt dat slechts 21 procent van de bevolking nog een redelijke mate van vertrouwen heeft in de politiek[2]. In die zin lijkt het thema van het TEDx event in Nijmegen helemaal niet verkeerd geformuleerd.

Zorgen over of onze overheidsinstanties nog wel legitimiteit genieten beperken zich niet alleen tot de politiek, maar ook de politie en de rechtspraak liggen onder vuur. De incidenten, waarin politie en/of justitie in gebreke bleven (de Schiedammer Parkmoord, de zaak Lucia de Berk, de ICT-problemen bij de politie) of juist hun boekje te buiten gingen (de IRT-affaire), hebben zich de afgelopen twintig jaar opgestapeld. Gekoppeld aan het bredere debat over de effectiviteit en efficiëntie van zowel politiemacht als rechtspraak, hebben deze discussies het imago van politie en justitie ernstige schade berokkend – in ieder geval in het publieke discours.

Nederland is hierin absoluut geen uitzondering: in België leidde falen van justitie en politie in de zaak Dutroux tot de beroemde “Witte Marsen”, in Parijs en meer recent in Londen en Stockholm kwam de politie onder vuur te liggen naar aanleiding van haar optreden tijdens de hevige rellen in deze steden, in Noorwegen werd zij hevig bekritiseerd om haar reactie gedurende de massamoord aangericht door Anders Breivik op het eiland Utøya, en in Duitsland zat de politie jarenlang op het verkeerde spoor in haar onderzoek naar de geruchtmakende “dönermoorden” – het bleek te gaan om aanslagen van een extreemrechtse organisatie, in plaats van om afrekeningen in het Turkse criminele circuit. In grote delen van Oost-Europa, ten slotte, lijken politie en justitie de hoge verwachtingen na de val van het communisme niet waar te kunnen maken – getuige de aanhoudende stroom corruptieschandalen.

De kritische houding van media en burgers tegenover in de eerste plaats de politie, maar in toenemende mate ook justitie, heeft iets van een selffulfilling prophecy. Politiemensen geven aan op straat steeds minder respect en medewerking te ervaren[3]. De politie heeft echter vertrouwen van burgers nodig om haar werk goed te kunnen doen. Denk aan de bereidheid van burgers om aangifte te doen of de politie informatie te verschaffen; hiervoor is enige mate van vertrouwen noodzakelijk. Om het geheel nog problematischer te maken lijkt de burger niet alleen steeds kritischer tegenover politie en justitie, maar heeft zij daarnaast steeds hogere verwachtingen van wat deze instituties dienen te presteren. Vertrouwen lijkt een vereiste voor effectiviteit, en effectiviteit voor vertrouwen. Onderzoek naar deze schijnbare paradox is met name van Britse[4] en Nederlandse[5] origine, maar vergelijkbare tendensen lijken waarneembaar in grote delen van Europa.

De overheid probeert veelal aan de hoge verwachtingen te voldoen middels maatregelen die de efficiëntie van politie en justitie moeten bevorderen. Dat dit niet altijd tot onverdeelde successen leidt blijkt onder meer uit de verguisde en inmiddels afgeschafte bonnenquota bij de politie en het feit dat een derde van de Nederlandse zittende magistratuur in december 2012 het zogenaamde “Manifest van Leeuwarden” tekende, een pamflet waarin rechters protesteerden tegen de oplopende werkdruk en ageerden tegen wat zij beschouwen als de doorgeschoten nadruk op efficiëntie en snelheid in de rechtspraak[6].

Vertrouwen in de politie als graadmeter
In het vertrouwens- en legitimiteitsdebat van overheidsinstituties kan de politie gezien worden als een van de belangrijkste spelers. Waar vertrouwen in de politiek sterk afhankelijk is van de regerende partijen en hun aanhang, en het handelen van justitie zich grotendeels onttrekt aan het zicht van de burger, staat de politie altijd vol in de belangstelling. Zij staat immers symbool voor het gezag van de staat als geheel[7], is zichtbaarder dan de meeste andere overheidsinstanties, en heeft van oudsher een bijna mythische status op het psychologisch gevoelige snijvlak van goed en kwaad, van veiligheid en rechtvaardigheid, angst en hoop[8]. Dalend vertrouwen van burgers in de politie is daarom een ernstige zaak – het betekent slecht nieuws voor de staat als geheel. Maar hebben burgers daadwerkelijk minder vertrouwen in de politie, of wekt bijvoorbeeld grotere media-aandacht voor schandalen slechts deze indruk? Dergelijke schandalen lijken vaak het karakter van een “moral panic” te hebben: snel opkomend en om zich heen grijpend in het publieke debat, heftig van aard, maar ook relatief snel weer vergeten en mogelijk zonder permanente gevolgen voor de houding van burgers tegenover de politie. Overheden en politiemachten gaan er misschien te vanzelfsprekend vanuit dat zij de afgelopen decennia terrein hebben verloren op het gebied van legitimiteit en vertrouwen. Als zij vanuit een – mogelijk onterechte – assumptie van dalend vertrouwen maatregelen nemen om hun gezag te herstellen kan dit ook averechtse effecten hebben, zoals het voorbeeld van de zwaar bekritiseerde bonnenquota in Nederland illustreert.

Ontwikkelingen in Europa
Er bestaat weinig empirisch onderzoek naar ontwikkelingen in het vertrouwen van burgers in de politie. In Engeland en Wales zijn inderdaad sterke aanwijzingen gevonden voor een afname hierin[9]. Maar Engeland gold lange tijd als gidsland op het gebied van voorbeeldig politiewerk. In een seculariserende, pluriformere samenleving is het begrijpelijk dat een instituut dat ooit zo’n mythische status bezat als de Engelse “bobby” geleidelijk aan gezag verliest. Geldt in de rest van Europa ook een “Brits model” van een substantiële daling in het vertrouwen, of valt het in andere landen mee? Gegevens uit de European Values Study kunnen deze vraag beantwoorden. Dit internationale survey wordt iedere negen jaar uitgevoerd binnen een steeds grotere groep landen; voor het eerst in 1981 en voor het laatst in 2008. Sinds 1990 participeren ook veel landen uit het voormalige Oostblok. In deze enquête wordt ook steevast een vraag opgenomen naar het vertrouwen van burgers in de politie, wat het mogelijk maakt om binnen landen trends te bestuderen in het vertrouwen in de politie.

In mijn analyse heb ik Groot-Brittannië opgesplitst in Engeland & Wales, Schotland en Noord-Ierland omdat deze drie regio’s zelfstandige politiemachten hebben die onderling sterk verschillen in structuur en geschiedenis. Duitsland is gesplitst in een oostelijk en een westelijk gedeelte vanwege het communistische verleden van Oost-Duitsland. Onderstaande tabel vat samen wat de ontwikkelingen in 29 landen tussen 1990 en 2008 zijn in het gemiddelde vertrouwen van burgers in de politie.

Ontwikkelingen in vertrouwen van burgers in de politie in Europa, 1990-2008

Sterke daling

Lichte daling

Ongeveer gelijk

Lichte stijging

Sterke stijging

Bulgarije Engeland & Wales Denemarken België O-Duitsland
Ierland Schotland Hongarije W-Duitsland Estland
N-Ierland Nederland Frankrijk Finland
Noorwegen Italië IJsland
Oostenrijk Litouwen Letland
Slovenië Spanje Malta
Tsjechië Roemenië Polen
Zweden Slowakije Portugal

Bron: European Values Study 1990-2008

In lijn met eerder onderzoek is dat vertrouwen op de Britse eilanden afneemt. Verrassend is echter dat deze daling vrijwel uitsluitend beperkt is gebleven tot de Britse eilanden, met Bulgarije als enige, onfortuinlijke, uitzondering. In alle andere landen is het vertrouwen ongeveer gelijk gebleven of gestegen. Er lijkt ook geen specifieke tendens te zitten in het soort landen waar vertrouwen stijgt: dit zijn zowel Oost-Europese als West-Europese landen. In die laatste categorie zijn zowel continentaal West-Europese landen vertegenwoordigd als Scandinavische en Mediterrane. Over de gehele linie genomen lijkt het er dus op dat het vertrouwen van burgers in de politie sinds 1990 is toegenomen in het grootste deel van Europa. In Nederland lijkt het vertrouwen ongeveer gelijk te zijn gebleven tussen 1990 en 2008. Dit wijst niet op een vertrouwenscrisis – of in ieder geval niet erger dan dat in 1990 eventueel het geval was.

Ontwikkelingen in Nederland
Laten we de Nederlandse situatie wat nauwkeuriger bestuderen. Cijfermatige gegevens spelen in het Nederlandse debat vaak nauwelijks een rol. Zulke gegevens bestaan echter wel degelijk; het Centraal Bureau voor de Statistiek meet al sinds 1993 regelmatig hoe tevreden burgers zijn met het functioneren van de politie bij hen in de buurt. Nu is dat niet hetzelfde als vertrouwen, maar deze concepten blijken zo sterk met elkaar verweven dat ze bijna onderling inwisselbaar zijn[10]. Onderstaande grafiek, samengesteld op basis van gegevens uit de Veiligheidsmonitors van 2006 en 2012, geeft de ontwikkelingen tussen 1993 en 2012 weer.

Tabel DS
Bron: CBS[11]

We zien dat een gestage daling plaatsvond tussen 1993 en 2001. In 2002 trad een forse dip op[12], waarna de tevredenheid zich na twee jaar weer op het oude niveau bevond en de trend van een langzame daling voortging tot en met 2006. Maar deze negatieve trend, die we ook terugzien in eerder Brits onderzoek, werd vervolgens gekeerd. Tussen 2006 en 2012 is de tevredenheid van de burger met de politie dusdanig sterk gestegen dat deze zich nu weer op hetzelfde niveau bevindt als in 1993. In tegenstelling tot wat men misschien zou verwachten op basis van het publieke discours, is de meerderheid van de bevolking tevreden of zeer tevreden met het functioneren van de politie. Daarnaast blijkt dit aandeel de laatste jaren dus te groeien.

Voorgaande analyse roept de vraag op wat er is veranderd rond 2006 om het tij van afnemende tevredenheid te keren. Mogelijke oorzaken zijn echter legio, en het is moeilijk om voor een of meer verklaringen overtuigend bewijs te vinden. Het feit dat opvattingen over de politie in de rest van Europa ook overwegend positiever zijn geworden maakt het niet makkelijker om dit voor de Nederlandse situatie te verklaren. Wel is het goed mogelijk dat vertrouwen van burgers in de Nederlandse politie in de komende jaren weer (tijdelijk) zal dalen. De recente centralisatie van de politie, en de onrust die dit met zich mee brengt voor de politieorganisatie, zal mogelijk merkbare negatieve effecten hebben voor burgers. In een evaluatie van een soortgelijke centralisatie in Denemarken vond een dergelijke dip plaats gedurende de eerste jaren na de reorganisatie, waarna het vertrouwen zich weer herstelde – dat laatste vermoedelijk door een combinatie van gewenning, succesvolle bestrijding van “kinderziektes”, en maatregelen die de lokale inbedding van de politie versterkten[13].

Concluderend
Is het vertrouwen momenteel laag, en was het er vroeger beter mee gesteld? Op basis van de hier gepresenteerde analyses lijkt het mee te vallen, in ieder geval wat betreft vertrouwen in de politie. Vertrouwen schommelt; neemt soms toe en soms af. Nu is het nooit verkeerd om vertrouwen verder te willen bevorderen, maar we moeten af van de permanente crisisstemming die rond het onderwerp lijkt te hangen. Dat politiemensen aangeven minder respect te ervaren op straat kan zeker een reëel probleem zijn in concrete situaties, maar in abstracte zin is er geen bewijs dat vertrouwen in Nederland daadwerkelijk afneemt. Het valt overigens niet geheel uit te sluiten dat politiemensen de indruk hebben dat ze tegenwoordig meer gevaar lopen op straat en minder gerespecteerd worden omdat recente incidenten verser in het geheugen liggen.

In een breder perspectief lijkt er reden voor optimisme: politiemachten in het merendeel van Europa genieten meer vertrouwen van burgers dan vroeger. Wat we ook mogen denken van onze politici, ons beeld van de wetshandhavers, de meest zichtbare vertegenwoordigers van het gezag van de staat, schijnt zo negatief nog niet. “Rebuilding Trust”? Een passender titel voor de TEDx conferentie in Nijmegen was misschien “Extending Trust” geweest.

Dorian Schaap (1988) is als promovendus verbonden aan de Vakgroep Strafrecht & Criminologie, Faculteit der Rechtsgeleerdheid aan de Radboud Universiteit Nijmegen.


[1] Zie http://tedxradboudu.com/ (geraadpleegd 28 oktober 2013).

[2] M. De Hond, ‘De stemming van 27 oktober 2013,’ beschikbaar via http://www.peil.nl/?3839 (geraadpleegd 28 oktober 2013).

[3] J. Terpstra & D. Schaap, ‘Police culture, stress conditions and working styles’, European Journal of Criminology 10 (2013) 59-73.

[4] R. Reiner, The Politics of the Police (4e druk, Oxford 2010); I. Loader & A. Mulcahy, Policing and the Condition of England: Memory, Politics and Culture (Oxford 2003).

[5] H. Boutellier, De Veiligheidsutopie (3e druk, Den Haag 2005); J. Terpstra & W. Trommel, ‘Police, managerialization and presentational strategies’, Policing: An International Journal of Police Strategies & Management 32 (2009) 128-143.

[7] E. Bittner, The Functions of the Police in Modern Society (Cambridge, MA 1980).

[8] Loader & Mulcahy, Policing and the Condition of England.

[9] B. Bradford, ‘Convergence, not divergence? Trends and trajectories in public contact and confidence in the police’, British Journal of Criminology 51 (2011) 179-200.

[10] S. Brandl, J. Frank, R. Worden & T. Bynum, ‘Global and specific attitudes toward the police: disentangling the relationship’, Justice Quarterly 11 (1994) 119-134.

[11] De ontwikkelingen tot en met 2005: Centraal Bureau voor de Statistiek, Veiligheidsmonitor Rijk 2006. Landelijke Rapportage (Voorburg 2006).

De ontwikkelingen vanaf 2006: Centraal Bureau voor de Statistiek, Veiligheidsmonitor 2012 (Den Haag 2013).

[12] Deze dip kan te maken hebben met de brede maatschappelijke onrust na de moord op Pim Fortuyn. Gegevens in het bezit van de auteur wijzen erop dat vertrouwen in verscheidene overheidsinstanties rond deze periode op ongewoon laag niveau was.

[13] L. Holmberg & F. Balvig, ‘Centralization in disguise – The Danish police reform 2007-2010’, in: N. Fyfe, J. Terpstra en P. Tops (ed.), Centralizing forces? Comparative perspectives on contemporary police reform in Northern and Western Europe (Den Haag 2013), 41-55.

Geef een reactie

Het e-mailadres wordt niet gepubliceerd. Verplichte velden zijn gemarkeerd met *

De volgende HTML tags en attributen zijn toegestaan: <a href="" title=""> <abbr title=""> <acronym title=""> <b> <blockquote cite=""> <cite> <code> <del datetime=""> <em> <i> <q cite=""> <strike> <strong>