De vloek van de draak? De invloed van China op ontwikkeling in Zambia

Joan van Heijster

‘We don’t want to see “new colonialism” in Africa’. Dit waren de woorden van Hillary Clinton in een televisie-interview in 2011 in Lusaka, de hoofdstad van Zambia. Hiermee doelde ze op de aanwezigheid van Chinese bedrijven in Afrika. Chinese investeringen hebben de afgelopen jaren een vlucht genomen. Ook de handel tussen China en Afrika is sinds de jaren 1990 sterk gegroeid. In zijn Afrikaans buitenlands beleid richt China zich sterk op het veiligstellen van grondstoffen om zo zijn eigen productieproces en economische groei mogelijk te maken. Om die reden is  China  in toenemende mate een belangrijke speler op het Afrikaanse continent.

Deze rol is niet onopgemerkt gebleven. Vanuit verschillende hoeken wordt het Chinees buitenlands beleid geanalyseerd en bekritiseerd. Met name Westerse politici, journalisten en wetenschappers wijzen op de negatieve gevolgen die de Chinese investerings- en handelspolitiek heeft voor de democratische ontwikkeling en arbeidsomstandigheden in Afrika[i]. Toch zijn er ook geluiden te horen die wijzen op een nieuwe kans op ontwikkeling voor Afrikaanse landen door samen te werken met China[ii]. Het alternatieve ontwikkelingsmodel van China geeft de Afrikaanse staten de mogelijkheid om op een andere politiek-economische manier ontwikkeling veilig te stellen.

Om te onderzoeken hoe China duurzame ontwikkeling in Afrika beïnvloedt, is het van belang om naar het belangrijkste element in het buitenlands beleid te kijken. Dat is China’s focus op grondstoffen. Zambia is een casus waar dit beleid goed naar voren komt. China drijft veel handel met Zambia en investeert in de Zambiaanse koperindustrie. Om China’s invloed op de ontwikkeling in Zambia te onderzoeken heb ik gekozen voor een analyse binnen het raamwerk van de ‘resource curse’-theorie.

Grondstoffen: een vloek of zegen?
Sinds de jaren 1980 is er de notie dat grondstoffen eerder een vloek dan een zegen zijn voor de ontwikkeling van een land. Dit fenomeen wordt ook wel ‘resource curse’ genoemd. De aanwezigheid van grondstoffen in een land kan negatieve gevolgen hebben voor de groeicijfers[iii], exportdiversificatie[iv] en democratische ontwikkeling[v]. Er zijn verschillende argumenten over hoe deze ‘resource curse’ tot stand komt.

Economen verwijzen regelmatig naar het fenomeen ‘Dutch Disease’. Dit stelt dat een enorme toename in opbrengsten uit grondstoffen, negatieve gevolgen kan hebben voor de economie van een land. Het grootste probleem is dat door het toegenomen belang van de grondstoffensector, arbeid en kapitaal uit andere sectoren wordt weggetrokken. Dit zorgt voor een de-industrialisatie van de economie. De economie in het land wordt afhankelijker van de grondstoffensector en door de toename van grondstoffenexport wordt de wisselkoers van de nationale munt aangetast. Om deze effecten op te vangen, is het belangrijk dat de overheid uit de groei van de grondstoffensector extra belastinginkomsten genereert om de negatieve effecten van de ‘Dutch Disease’ tegen te gaan.

Een andere stroming binnen de ‘resource curse’-theorie stelt dat met name de politieke elite verantwoordelijk is voor het feit dat grondstoffen eerder een vloek dan een zegen zijn voor een land. Omdat de staat voor zijn inkomsten afhankelijk is van externe bronnen, namelijk de inkomsten uit handel in grondstoffen, is het onafhankelijk van binnenlandse ontwikkelingen en inkomensbronnen. Hierdoor hebben de staat en de politieke elite de neiging om hun verantwoordelijkheid ten opzichte van de samenleving te verwaarlozen[vi]. De sociale druk voor verandering in economisch beleid is afwezig. Daarnaast gebruikt de politieke elite de belastinginkomsten uit de grondstoffenindustrie om hun politieke macht veilig te stellen. Deze mechanismen hebben een negatief effect op zowel de economische als democratische ontwikkeling in een land.

Binnen de casus van Zambia is het interessant om te onderzoeken wat de Chinese invloed is op de mechanismen van deze ‘resource curse’-theorie. Kan een externe actor de mechanismen van de ‘resource curse’ versterken?

Achtergrond relatie China-Zambia
De huidige intensieve relatie tussen China en Zambia kent een lange geschiedenis. Al vanaf de Zambiaanse onafhankelijkheid in 1964 is China actief in Zambia. China was begin jaren 1970 betrokken bij de financiering en aanleg van de TanZam-spoorlijn. Die zorgde ervoor dat Zambia voor zijn handel niet afhankelijk werd van de politiek van vijandige buurlanden. Vanaf de jaren 1990 veranderde de relatie tussen China en Afrika naar een relatie waarin niet langer de politiek, maar de economie het zwaartepunt was. Dit gold ook voor Zambia.

Vanaf de jaren 1990 begon de Chinese handel met Afrika te groeien. Dit kwam met name door China’s grote vraag naar grondstoffen om de stijgende binnenlandse productie op te vangen. Chinese staatsbedrijven namen kopermijnen en kopersmelters over en investeerden miljoenen in deze industrie. Daarnaast werd de eerste economische- en handelscoöperatiezone van China in Zambia opgericht. De Zambia-China Cooperation Zone (ZCCZ) ligt in de koperregio van Zambia en in het oosten van de hoofdstad Lusaka. Deze ZCCZ is onderdeel van de Multi-Facility Economic Zone (MFEZ) die de Zambiaanse overheid heeft gecreëerd om meer investeerders aan te trekken en economische diversificatie te stimuleren. China breidde op deze manier zijn invloed in de Zambiaanse koperindustrie uit. In 2011 had China ongeveer 2 miljard dollar in Zambia geïnvesteerd en er waren meer dan 200 Chinese bedrijven actief in Zambia. De waarde van Chinese investeringen steeg nergens zo snel als in Zambia[vii].

Naast Chinese investeringen is ook de handel tussen China en Zambia explosief gestegen. China is andere landen voorbijgestreefd als belangrijkste exportpartner en  het aandeel van de Chinese import in Zambia is gestegen. Deze groei in handel hangt voor een groot deel samen met de grondstoffenindustrie. Zambia’s export naar China, maar ook naar andere belangrijke handelspartners, bestaat voornamelijk uit metalen. Wat betekent deze hernieuwde relatie tussen China en Zambia voor de economische en politieke ontwikkeling binnen Zambia?

Economische gevolgen
Om de impact van China op de Zambiaanse economie inzichtelijk te maken, is het belangrijk om te kijken naar diverse aspecten van de economie. De belangrijkste aspecten zijn de rol van grondstoffen in de Zambiaanse economie, economische groei en economische diversificatie.

Zoals al eerder aangegeven is de handel tussen Zambia en China exponentieel gegroeid. De Chinese export heeft een belangrijkere plaats ingenomen als bron van inkomen in de Zambiaanse economie. Het grootste gedeelte van de Zambiaanse export  bestaat uit het koper. In 2011 was dit ongeveer 80%. De Chinese import van Zambiaanse koper draagt voor een grote mate bij aan de eenzijdige invulling van exportproducten van de Zambiaanse economie. Dit laat mooi zien hoe afhankelijk Zambia is van de koperproductie.

Als we kijken naar de ontwikkelingen van investeringen in de Zambiaanse economie, blijkt dat China zijn invloed heeft uitgebreid, en dat geldt vooral in de koperindustrie. In de afgelopen jaren is China de op één na grootste investeerder in Zambia geworden. Met name de investeringen in de economische- en handelscoöperatiezone in de kopermijnenregio Chambishi en Oost-Lusaka hebben hiertoe bijgedragen.  Chinese investeringen maken een groot deel uit van de enorme groei van buitenlandse investeringen in Zambia.

Zambia is dus afhankelijker geworden van China. Brengt dit positieve of negatieve gevolgen met zich mee? We kijken naar een aantal belangrijke indicatoren om de korte- en langetermijneffecten op de economische ontwikkeling vast te kunnen stellen. Deze indicatoren zijn: economische groei, werkgelegenheid en economische diversificatie.

Ten eerste brengen de Chinese investeringen en handel een positief effect met zich mee met betrekking tot economische groeicijfers. In de periode van groeiende Chinese investeringen en handel kende Zambia groeicijfers van 5 tot 7,6% [viii]. Sinds de decenniumwisseling zijn Zambiaanse groeicijfers stabiel gebleken, zo rond de 5-6%. In deze periode kreeg de economische relatie met China vorm.

Chinese investeringen hebben bijgedragen aan werkgelegenheid in urbane mijnregio’s in Zambia. Op cruciale momenten, waarin de werkgelegenheid in deze sector in gevaar was, waren Chinese investeerders bereid om de Zambiaanse mijnindustrie een nieuwe boost te geven. Waar Westerse investeerders zich tijdens de economische crisis terugtrokken, bleven Chinese investeringen stijgen. Ook in de jaren 1990, toen de mijnindustrie op sterven na dood was, waren het Chinese investeringen die deze tak van de Zambiaanse economie nieuw leven inbliezen[ix].

Wat betreft de gevolgen voor de economische diversificatie, blijken de Chinese investeringen en handel tot nu toe een wisselend effect te hebben. Met name de Chinese investeringen in de ZCCZ zijn van belang om te belichten. De ZCCZ had naast het aantrekken van investeerders voor de koperindustrie als doel om de economie te diversifiëren. De Chinese investeringen in deze zone zijn echter voor het grootste deel gericht op het winnen van koper en de verwerking ervan[x]. Dit is niet opmerkelijk aangezien het Chinese staatsbedrijf, CNMC, dat zich richt op het veiligstellen van mineralen, de ZCCZ-zone faciliteert. Het blijft op lange termijn de vraag in hoeverre de MFEZ en ZCCZ bij gaan dragen aan een duurzame diversificatie van de Zambiaanse economie.

Politieke gevolgen
De Chinese aanwezigheid heeft ook invloed gehad op het politieke speelveld in Zambia. De huidige regerende partij, Patriotic Front (PF) opgericht door Michael Sata, heeft zijn succes in grote mate te  danken aan de onvrede onder de bevolking over de handelswijze van Chinese investeerders in Zambia. In 2006 voerde de PF een harde campagne, met een sterke anti-Chinese retoriek, waarin het de al bijna twintig jaar regerende Movement for Multi-Party Democracy (MMD) uitdaagde[xi]. In 2011, toen de PF de verkiezingen won van de MMD, matigde Sata zijn kritiek op de Chinezen. Toch wist hij het grootste deel van de ontevreden, overwegend urbane bevolking voor zich te winnen.

Opvallend is dat Sata’s houding veranderde van een felle anti-Chinaretoriek naar een pragmatische omgang met de Chinese aanwezigheid in Zambia. Deze houding zette zich ook door in zijn presidentschap vanaf 2011. Sata bracht bezoeken aan China, sloot financiële overeenkomsten en prees de Chinezen zelfs om hun werklust. Sata zag in dat hij de Chinese investeringen nodig had om de grootste bron van inkomsten voor de staat, die uit de grondstoffenindustrie, overeind te houden.

De band tussen de Chinese elite en de Zambiaanse elite was niet nieuw. Ook onder de voormalig regerende partij MMD was er een hechte band met Chinese investeerders en politiek. Meest opvallend was de openlijke steunbetuiging en financiële bijdrage van de Chinese communistische partij aan de verkiezingscampagne van de MMD in 2006. Op gebied van beleid waren de banden sterk. Zo werden er in de onderhandelingen over de voorwaarden die zouden gelden in de ZCCZ, gunstige belastingtarieven voor Chinese investeerders vastgesteld. Ondanks de beloftes van Michael Sata om een streng belastingbeleid ten opzichte van buitenlandse investeerders in te voeren is de enige maatregel een  royalty belasting over de winst van de grondstoffenindustrie. De regering heeft beleidsmaatregelen aangekondigd om de groei in de koperproductie te vertalen in ontwikkeling voor de bevolking, maar harde maatregelen tegen Chinese investeerders blijven voorlopig uit. De vraag is dan ook of de democratische verandering die Sata teweegbracht als gevolg van de Chinese aanwezigheid in Zambia, zich doorvertaald in ontwikkeling voor de burgerbevolking.

Op het gebied van onderdrukking van politieke en burgerrechten heeft de democratische verandering in de afgelopen jaren weinig vooruitgang gebracht. Net als de MMD, treedt de PF van Sata streng op tegen maatschappelijke groeperingen, journalisten en politieke opponenten. We kunnen dus vaststellen dat de Chinese aanwezigheid in Zambia wel geleid heeft tot democratische verandering, in de vorm van een nieuwe regeringspartij na twintig jaar macht van de MMD, maar niet tot een vooruitgang in politieke en burgerrechten. De politieke elite van Zambia blijft nauw betrokken bij de belangen van Chinese investeerders. Hier moet echter wel opgemerkt worden dat de PF beleid heeft ingesteld dat ervoor moet zorgen dat enige winst van de grondstoffenindustrie terugvloeit naar de bevolking. Dit beleid valt echter in het niet bij de beloften gemaakt door Sata in de verkiezingscampagnes.

Conclusie
Concluderend kunnen we stellen dat de toenemende invloed van China in Zambia zowel positieve als negatieve gevolgen kent. De Chinese invloed op de Zambiaanse economie is duidelijk zichtbaar in de koperindustrie. De koperproductie in Zambia stijgt en is de grote aanjager van Zambia’s economische groeicijfers. De focus op de koperindustrie zorgt voor een verdere afhankelijkheid in economische ontwikkeling. Ondanks Chinese investeringen in de maakindustrie, lijkt diversificatie van de Zambiaanse economie op lange termijn gevaar te lopen. We kunnen stellen dat het huidige Chinese beleid in Zambia zorgt voor positieve effecten op de korte termijn, namelijk op het gebied van werkgelegenheid en ontwikkeling van de koperindustrie, terwijl op lange termijn het beleid een gevaar kan vormen voor de duurzame ontwikkeling van diezelfde economie.

Vanuit een theoretisch perspectief kan de ‘resource curse’-theorie op de relatie tussen Zambia en China worden toegepast. We zien patronen uit de theorie, zoals een gebrek aan diversificatie van de economie, terug in het geval van Zambia. Het is echter niet terecht om de negatieve gevolgen van Chinese investeringen alleen af te schuiven op de Chinese staat. Wat minstens zo belangrijk is, en uit de theorie naar voren komt, is de vraag hoe de Zambiaanse politieke elite met de investeringen en handel van China omgaat. Worden buitenlandse investeerders belast? In welk beleid vertalen deze staatsinkomsten zich? Dit zijn cruciale vragen om daadwerkelijk de gevolgen van Chinese investeringen te kunnen beoordelen. In Zambia is gebleken dat, ondanks democratische politieke verandering als gevolg van Chinese aanwezigheid, het kritische geluid tegen de Chinese investeringen is afgezwakt. De Zambiaanse politiek heeft tot nu toe nog niet bewezen dat haar beleid voor inclusieve groei in Zambia kan zorgen.

Met dit onderzoek is geprobeerd om op een genuanceerde manier het Chinese beleid in Afrika te analyseren. Om een uitspraak te kunnen doen over of de Chinese ontwikkelingsstrategie door investeringen en handel positief uitpakt voor het Afrikaanse continent, is een vergelijking van Chinese en Westerse investeringen nodig. Op het oog lijkt het alsof China gebruik maakt van strategieën die vergelijkbaar zijn met die van de Westerse multinationals. Voordat we naar China wijzen als aanjager van Afrikaanse onderontwikkeling is het van belang om kritisch de handelswijze van ‘onze’ Westerse ondernemingen te onderzoeken. Dit is essentieel om uitspraken te doen over de economische, politieke en sociale ontwikkeling in Afrika in de 21e eeuw.

Joan van Heijster (1993) studeert Politicologie aan de Radboud Universiteit Nijmegen. Dit artikel is een verkorte weergave van haar Bachelorthesis.


[i] G.T. Yu, ‘Foreword’, in: D.H. Shinn, & J. Eisenman, China and Africa: A Century of Engagement (Philadelphia 2012) xiii.

[ii] D.H. Shinn & J. Eisenman, China and Africa: A Century of Engagement. (Philadelphia 2012) 11.

[iii] J.D. Sachs & A.M. Warner Natural Resource Abundance and Economic Growth. (Cambridge 1995).

[iv] G. Nankani, ‘Development Problems of Mineral Exporting Countries’, Staff Working Paper 354 August (Washington DC 1979).

[v] ibidem & L. Wantchekon, Why Do Resource Dependent Countries Have Authoritarian Governments? (New Haven, CT 1999).

[vi] M. Ross, ‘The Political Economy of the Resource Curse’, World Politics 51 (1999) 312.

[vii] D.H. Shinn & J. Eisenman, China and Africa: A Century of Engagement. (Philadelphia 2012) p.326.

[viii] African Development Bank Group. ‘Open Data for Zambia. Zambia GDP’ (2014) online beschikbaar via: http://zambia.opendataforafrica.org/thflptb/zambia-gdp. (geraadpleegd op 2 mei 2014).

[ix] P. Li. ‘The Myth and Reality of Chinese Investors: A Case Study of Chinese Investment in Zambia’s Copper Industry.’ Occasional Paper no 62, China in Africa Project, South African Institute of International Affairs (2010) 7-8.

[x] Economic and Commercial Counsellors Office. ‘Brief Introduction to Zambia-China Economic and Trade Cooperation Zone’ (2011) online beschikbaar via: http://zm2.mofcom.gov.cn/aarticle/practicalenglish/201105/20110507552746.html (geraadpleegd op 29 mei 2014).

[xi] Larmer, M. & Fraser, A. ‘Of Cabbages and King Cobra: Populist Politics and Zambia’s 2006 Election’, African Affairs 106 (2007) 611-637.

Geef een reactie

Het e-mailadres wordt niet gepubliceerd. Verplichte velden zijn gemarkeerd met *

De volgende HTML tags en attributen zijn toegestaan: <a href="" title=""> <abbr title=""> <acronym title=""> <b> <blockquote cite=""> <cite> <code> <del datetime=""> <em> <i> <q cite=""> <strike> <strong>