Crisis in de democratie? Meer democratie!

Bas Knoop

De Amerikaanse politicoloog Robert Dahl noemt het de fascinerende paradox van de moderne democratie. Steeds meer burgers accepteren en steunen de principes van de representatieve democratie. Echter, de ontevredenheid over het functioneren ervan neemt de laatste jaren toe. Dit geldt ook voor het wantrouwen ten aanzien van gezagsdragers en de belangrijkste instituties binnen het representatieve democratische stelsel.[1]

‘Politieke partijen zijn oude olifanten op weg naar hun laatste rustplaats.’[2] ‘De politiek sluit de burger buiten.’[3]  ‘Waarom is de burger boos?’[4] Het zijn slechts twee stellingen en één vraag uit de vele tientallen publicaties die het afgelopen decennium verschenen zijn in het debat over de crisissituatie waarin de representatieve democratie zich bevindt. Talloze boeken, krantenpagina’s, opinieartikelen en tv-documentaires zijn gewijd aan de onvrede over het functioneren van het politieke systeem van representatieve vertegenwoordiging. Antipartijen als de LPF, SP en de PVV hebben grote verkiezingszeges behaald. Daarnaast tonen kiezersonderzoeken aan dat het vertrouwen in de instituties van de vertegenwoordigende democratie de laatste jaren sterk fluctueert.[5] Verklaringen voor dit onbehagen over de werking van de representatieve democratie zijn het afgelopen decennium door een keur aan deskundigen uit verschillende wetenschappelijke disciplines gepresenteerd. Het is nu tijd om in termen van oplossingen te denken. Zie de crisis als uitdaging!

In dit artikel wordt betoogd dat het inpassen van deliberatieve vormen van democratie, in combinatie met vernieuwing van het democratisch instrumentarium, een eerste stap naar vertrouwensherstel kan zijn. Deliberatieve democratie is een vorm van collectieve, publieke besluitvorming waarbij een groep van gelijkwaardige burgers, middels rationele argumentatie, streeft naar het bereiken van the common good. Hierbij zijn de in dit artikel gepresenteerde oplossingen in de eerste plaats gericht op het versterken van de lokale democratie. Op dat bestuursniveau is de crisis van de representatieve democratie immers het beste zichtbaar. Als gevolg van een sterk dalend ledental en de daarmee verbonden problemen op het vlak van rekrutering, staan politieke partijen op lokaal niveau onder druk. De problematische positie van de politieke partijen wordt gezien als onderdeel van het dalende vertrouwen van burgers in het vertegenwoordigende stelsel op lokaal niveau.[6] Om het debat overzichtelijk te houden, geef ik eerst een kort overzicht van de oorzaken van deze ontevredenheid.

Crisis in de partijendemocratie
De hierboven al even aangehaalde stelling dat ‘politieke partijen oude olifanten zijn op weg naar hun laatste rustplaats’, is een beroemde uitspraak van D66-coryfee Jan Vis. Onlangs haalde partijgenoot en senator Hans Engels deze stelling weer van stal in een interview in HP/De Tijd om de mogelijke gevolgen van het visieloze handelen van politici te schetsen.[7]

Een partijloze democratie lijkt vooralsnog niet meer dan een illusie. Hoogleraar Staatsrecht Douwe Jan Elzinga stelt dat ‘uit de nationale en internationale politicologische literatuur blijkt dat er vrijwel geen democratische regeersystemen functioneren zonder politieke partijen’. Of het moet gaan om ‘exotica’, zoals de onlangs omvergeworpen ‘massademocratie’ van de Libische leider Khaddafi, of experimenten met directe democratie via internet. Elzinga concludeert: ‘[de] gecompliceerde samenleving en de veelvormige eis van burgers om invloed uit te oefenen, vereist het  functioneren van politieke partijen om aan de politieke integratie vorm en  inhoud te geven’.[8] Toch is de functionele transformatie van politieke partijen sinds de ontzuiling halverwege de twintigste eeuw een van de belangrijkste oorzaken van het huidige legitimiteits- en representatieprobleem in de politiek.[9] Het legitimiteitsprobleem houdt in dat burgers weinig vertouwen hebben in de politieke instituties binnen de representatieve democratie, zoals het parlement, de politieke partijen en de gezagdragers ervan. Kiezers zijn de laatste jaren steeds meer ontevreden over de in hun ogen te geringe capaciteit van de overheid om de problemen waarmee zij zich geconfronteerd zien, op te lossen. Hoewel de interesse voor politiek gestegen is, neemt de participatie van burgers in de politieke besluitvorming de laatste jaren af. Lagere opkomstcijfers bij voornamelijk lokale, provinciale en Europese verkiezingen, dalende lidmaatschapcijfers van politieke partijen en afnemend partijactivisme zijn hier het resultaat van. Burgers keren zich volgens politicoloog André Krouwel niet zozeer af van de onderliggende waarden van democratie, maar van ‘de typisch institutionele uitwerking van democratie in een representatieve partijdemocratie’.[10]

De in de ogen van een bepaald deel van de bevolking te geringe capaciteit van de overheid om problemen daadkrachtig aan te pakken, is terug te voeren op de veranderde rol van politieke partijen in onze samenleving. Een politieke partij trad in de naoorlogse verzuilde periode op als schakel tussen staat en een bepaald segment van de samenleving (arbeiders, protestanten etc.). In de loop van de jaren 1960 bleek die rol van massapartij echter aan erosie onderhevig.[11] Tal van maatschappelijke ontwikkelingen hebben geleid tot een ontzuiling in de Nederlandse politiek. De massapartijen werden slachtoffer van hun eigen succes. Doordat de belangrijkste politieke en sociale rechten waren verworven en de overheid de opbouw van een uitgebreid stelsel van sociale zekerheid had afgerond, werd de eens zo belangrijke maatschappelijke functie van de massapartij min of meer overbodig.

Sinds de ontzuilingsperiode is de tijd van de grote ideologische verhalen voorbij en is de samenleving individualistischer geworden. De ontplooiing van het eigen leven kwam bij velen boven het gemeenschappelijke belang te staan. Burgers hebben vandaag de dag niet meer één groot belang, maar een collectie van sterk wisselende en gefragmenteerde persoonlijke belangen. Wie vóór zonne-energie is, kan evenwel het standpunt innemen dat er een verbod moet komen op het dragen van hoofddoekjes. We zijn met z’n allen mondiger, welvarender, hoger opgeleid en assertiever dan ooit tevoren, en we kunnen onze wensen en belangen prima verwoorden. De gevestigde politieke partijen zijn er niet in geslaagd adequaat in te spelen op deze erosie van de traditionele sociale structuur waaruit zij voortkomen.[12] Kiezers hebben niet langer het idee dat de gevestigde politieke partijen, die zich in reactie op de ontzuiling de afgelopen decennia hebben ontdaan van hun ideologische veren en daardoor programmatisch moeilijk van elkaar te onderscheiden zijn, hun belangen op adequate wijze representeren. De articulatie van belangen van burgers op deelniveau is de laatste jaren deels overgenomen door verschillende maatschappelijke organisaties en de media.[13] Kortom, er is sprake van een trend waarbij de ledentallen van maatschappelijke belangenorganisaties stijgen en het aantal mensen dat lid is van een politieke partijen afneemt. De representatiefunctie van politieke partijen is stevig onder druk komen te staan.

Overheidssubsidies
Als gevolg van de dalende ledenaantallen zijn politieke partijen steeds meer afhankelijk van overheidssubsidies. Daardoor richten politieke partijen zich steeds meer op de staat in plaats van op de samenleving om te kunnen overleven. Dit uit zich niet alleen in een toenemende afhankelijkheid van staatsfinanciering, maar ook in de omgang met nieuwkomers op het politieke toneel. ‘Eveneens trachten de traditionele partijen te overleven en zich af te schermen van concurrentie van nieuwkomers door middel van juridische bescherming via de staat. De gevestigde partijen hebben een complex stelsel van formele reguleringen ontwikkeld, onder andere ten aanzien van partijregistratie, mediatoegang, politieke campagnes, toekenning van staatsfinanciering, registratie van kandidaten, financiering van de parlementaire organisatie en op het terrein van internationale samenwerking’.[14] Volgens bestuurswetenschapper Engels ziet ‘de gevestigde politieke orde (…) in het huidige bestel niets anders dan een dekmantel om hun macht te handhaven’.[15] Niet alleen heeft deze ontwikkeling ruimte gecreëerd voor de opkomst van populistische partijen, ze heeft er ook toe geleid dat het vertrouwen van burgers in instituties van de representatieve democratie tanende is: het legitimiteitsprobleem.[16]

Naast een legitimiteitsprobleem en een representatieprobleem, is er nog een derde probleem: het controleprobleem. Hoewel politici nog altijd afhankelijk zijn van nationale verkiezingen voor het veroveren van politieke macht, is hun succes steeds meer afhankelijk van beleid dat op Europees of mondiaal niveau wordt geformuleerd. Door deze toenemende beleidsontwikkeling op Europees niveau, is de bewegingsruimte voor regeringen op nationaal niveau kleiner geworden en zijn de mogelijkheden voor nationale parlementen om nationale regeringen te controleren afgenomen. De Europese integratie heeft geleid tot meer macht aan de kant van de uitvoerende macht en een verzwakking van de nationale parlementen.[17]

De crisis als uitdaging
Nu in het kort de oorzaken zijn geschetst van de huidige ontevredenheid onder een deel van de bevolking over het functioneren van de representatieve democratie, is het tijd om enkele mogelijke oplossingen te geven. Hoe kunnen we er op een constructieve manier voor zorgen dat het vertrouwen en de participatie van de burgers in de lokale democratie toenemen? Het dualisme heeft niet geleid tot een vitalisering en grotere herkenbaarheid van de lokale democratie. Zo is het monisme allerminst verdwenen in de verhoudingen tussen gemeenteraad en het college van B&W. Raadsleden worstelen met hun nieuwe drietrapsrol van sturen, controleren en vertegenwoordigen.[18] Daarnaast is het burgerlijk vertrouwen in de lokale democratie eerder af- dan toegenomen.[19]

Een van de belangrijkste legitimatieproblemen in het dualistische lokale bestuur ligt verscholen in het verschil in legitimatie tussen de twee belangrijkste organen: de gemeenteraad en het college van burgemeester en wethouders. Beide organen hebben eigen, maar vergelijkbare bevoegdheden, maar waar de raad rechtstreeks door het volk wordt gekozen, zijn wethouders  aangesteld door de gekozen raad. ‘Zij functioneren daarmee op een indirecte democratische grondslag’, stelt bestuurswetenschapper Engels. De burgemeester is weliswaar door de Kroon benoemd, maar feitelijk verkozen door de raad. [20]

Op deze manier is er sprake van een kunstmatige scheiding tussen bestuur en raad, twee organen die nog altijd volkomen met elkaar verknoopt zijn, aangezien wethouders voortkomen uit politieke partijen die zijn vertegenwoordigd in de raad. Een oplossing voor dit probleem is het invoeren van het presidentiële principe van een seperate origin. In dit voorstel wordt de burgemeester en een aantal bestuurders rechtstreeks door het volk gekozen. Hierdoor krijgen zij een eigen mandaat van het volk en zijn dus niet alleen verantwoording schuldig aan de raad, maar tijdens verkiezingen ook aan het volk.[21] Met deze stelselwijziging wordt de legitimiteit van het dualistische lokale bestuur versterkt én voor de burger wordt de lokale democratie ook herkenbaarder, want de verhoudingen tussen college en raad worden duidelijker afgebakend. Aan de ene kant staat een krachtig bestuur, met daarin mogelijk personen van buiten de politiek of van meerdere politieke kleuren; aan de andere kant opereert een raad die zich vooral richt op zijn vertegenwoordigende en controlerende functie.

Deliberatieve democratie
Vandaag de dag hebben de burgers niet één gezamenlijk belang, maar hebben zij verschillende gefragmenteerde belangen op diverse deelterreinen. Zij vinden dat gevestigde politieke partijen er onvoldoende in slagen hun belangen te representeren, deels omdat politieke partijen nog denken in de sociale structuren die hun oorsprong hebben in de verzuiling. Representatie op deelbelangen, via vormen van deliberatieve democratie, kan in de lokale democratie uitkomst bieden.

Wat is deliberatieve democratie? De politiek-filosoof Joshua Cohen omschrijft het als volgt:

 A democratic conception can be represented in terms of the requirements that it sets on such [an ideal] procedure. In particular, outcomes are democratically legitimate if and only if they could be the object of a free and reasoned agreement among equals. The ideal deliberative procedure is a procedure that captures this principle.[22]

 In de puurste vorm van deliberatieve democratie delegeren burgers het besluitvormingsproces niet naar politici en worden geen meerderheidsbesluiten genomen. Gestreefd wordt, middels rationele argumentatie tussen een groep gelijkwaardige burgers. naar het bereiken van the common good. Zo gaat de definitie van deliberatieve democratie van de politiek-filosofen Samuel Johnson en George Knight uit van ‘consensus or agreement as a regulative aim of deliberation’.[23]

Het moge duidelijk zijn dat deze zuivere vorm van deliberatieve democratie niet inpasbaar is in ons huidige stelsel van representatieve vertegenwoordiging. Daarom wordt in dit artikel gepleit voor deliberatieve vormen die een bijdrage kunnen leveren aan het versterken van de lokale democratie. In België vond afgelopen najaar, zij het op landelijk niveau, een groot experiment plaats met deliberatieve democratie onder de noemer G1000, onder meer op initiatief van de Vlaamse schrijver David van Reybrouck. Via een online enquête konden burgers van juli tot en met november 2011 aangeven welke onderwerpen zij belangrijk vonden. Vervolgens werd via een representatieve steekproef uit deze groep respondenten een groep van duizend burgers geselecteerd die op 11 november mocht deelnemen aan de G1000 om te praten over de grote uitdagingen waar België voor staat. ‘Ze zullen niet op een tribune zitten, maar aan honderd tafels van tien, elk met een gespreksleider. Op een centraal podium worden de onderwerpen ingeleid. Daarna luisteren we naar wat al die gewone, vrije burgers te zeggen hebben. Ze zullen stemmen over wat ze echt belangrijk vinden. Het wordt een ware hoogdag van de democratie. Wij, burgers van een land in crisis, helpen de politici met zoeken naar oplossingen’, aldus een passage uit het G1000-manifest.[24] Inmiddels is de groep van duizend burgers teruggebracht naar een select gezelschap van 32 personen. Deze wederom representatief gekozen groep burgers (uit de duizend deelnemers) komt in april van dit jaar met enkele concrete aanbevelingen voor de Belgische politiek.[25]

Deze praktische werkvorm van deliberatieve democratie kan ook op lokaal niveau worden toegepast! Laat de inwoners van een stad of dorp via een enquête bepalen welke onderwerpen hen echt aan het hart gaan of waar zij zich zorgen over maken. Hieruit vloeit bijvoorbeeld een top vijf voort van gekozen onderwerpen. Selecteer vervolgens per gekozen onderwerp via een representatieve steekproef, afhankelijk van de grootte van de stad of dorp, een aantal deelnemers. Vervolgens delibereren deze groepen onder leiding van een neutrale voorzitter op vooraf vastgestelde momenten in het jaar over het voorliggende onderwerp en brengen met enige regelmaat een advies uit. Adviezen die tot stand komen op basis van meerderheidsbesluiten worden besproken in de raad. Het is dan aan de raad om via heldere argumentatie te besluiten een advies al dan niet over te nemen.

Op deze manier wordt de vertegenwoordigende functie van de raad versterkt. De legitimiteit van de lokale democratie neemt toe doordat de verschillende deelbelangen van burgers vertegenwoordigd worden in de raad. De kiezers hebben daadwerkelijk het gevoel dat zij niet alleen bij verkiezingen politieke invloed hebben. Het vormen van een echt duaal stelsel op lokaal niveau en het doorvoeren van praktische werkvormen van deliberatieve democratie, moeten een eerste aanzet geven tot het versterken van de lokale democratie.

Bas Knoop (1986) is journalist, politicoloog en parlementair historicus en op dit moment werkzaam als adviseur/onderzoeker bij Necker van Naem, een adviesbureau voor de publieke sector.



[1] R. Dahl geciteerd in: A. Krouwel, Semi-directe consensusdemocratie. Zes voorstellen voor democratische innovatie en verdieping in Nederland (Amsterdam 2004) 241-284.

[2] D. J. Elzinga, De toekomst van de vertegenwoordigende partijendemocratie, (Amsterdam 2003) 1.

[3] F. van Deijl, ‘De politiek sluit de burger buiten’, HP/De Tijd  nr. 1 (6 januari 2012) 14-17.

[4] M. van Rossem, Waarom is de burger boos? (Amsterdam, 2010).

[5] M. Boven & A. Wille, Politiek vertrouwen langs de meetlat (Utrecht 2008) 36.

[6] P. van der Zwan, ‘Onderzoek naar bestuurskrachtmetingen van 110 gemeenten,  persbericht over K. Abma, Beoordelen van gemeenten (Nijmegen 2012)’, VNG-magazine vol. 66, nr. 2 (Den Haag 2012) 12. Beschikbaar via: http://www.vngmagazine.nl/archief/4286/onderzoek-naar-bestuurskrachtmetingen-van-110-gemeenten (geraadpleegd op 3 maart 2012).

[7] Van Deijl, ‘De politiek sluit de burger buiten’.

[8] Elzinga, De toekomst van de vertegenwoordigende partijendemocratie, 21-22.

[9] Krouwel, Semi-directe consensusdemocratie, 245.

[10] Ibidem, 244.

[11] R.S. Katz & P. Mair, ‘Changing models of party organization and party democracy’, Party politics 1 (1995) 12-22, aldaar 16.

[12] Katz & Mair,  ‘Changing models of party organization and party democracy, 12.

[13] Krouwel, Semi-directe consensusdemocratie, 246.

[14] Ibidem, 247.

[15] Van Deijl, ‘De politiek sluit de burger buiten’.

[16] Krauwel, Semi-directe consensusdemocratie, 248.

[17] T. Raunio & S.Hix, Destined for Irrelevance? Subsidiarity Control by National Parliaments (WP) (2000) 163, beschikbaar via: http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_eng/
Content?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_in/zonas_in/dt36-2010
(geraadpleegd op 3 maart 2012).

[18] Onderzoeksbureau Berenschot, Evaluatie van de wet dualisering gemeentebestuur (2004), beschikbaar via: http://www.kiss-oost.nl/uploads/berenschot_onderzoek.pdf (geraadpleegd op 3 maart 2012).

[19] Van der Zwan, ‘Onderzoek naar bestuurskrachtmetingen van 110 gemeenten’. Beschikbaar via: http://www.vngmagazine.nl/archief/4286/onderzoek-naar-bestuurskrachtmetingen-van-110-gemeenten (geraadpleegd op 3 maart 2012).

[20] H. Engels, De staat van het dualisme in het decentraal bestuur (Enschede 2008) 11.

[21] A. Krouwel, Dualisme (30 september 2010), beschikbaar via: http://www.vngmagazine.nl/
weblog/620/column-dualisme
(geraadpleegd op 3 maart 2012).

[22] J. Cohen geciteerd in: K. Baynes, ‘Deliberative democracy and public reason’, Veritas 55/1 (2010) 135-163, aldaar 136.

[23] Baynes, ‘Deliberative democracy and public reason’, 137.

[24] G1000, Het Manifest van de G1000 (z.d.), beschikbaar via: http://www.g1000.org/nl/
manifest/
(geraadpleegd op 3 maart 2012).

[25] Idem.

Geef een reactie

Het e-mailadres wordt niet gepubliceerd. Verplichte velden zijn gemarkeerd met *

De volgende HTML tags en attributen zijn toegestaan: <a href="" title=""> <abbr title=""> <acronym title=""> <b> <blockquote cite=""> <cite> <code> <del datetime=""> <em> <i> <q cite=""> <strike> <strong>